4 de junio del 2002

La dolarización de El salvador

César Augusto Sención

Presentación El 27 de noviembre del año 2000, la Asamblea Legislativa de El Salvador aprobó un proyecto de ley de "Integración Monetaria", el cual había sido sometido a ese Órgano del Estado por la Presidencia de la República apenas una semana antes de su aprobación.

La ley de Integración Monetaria contenía un conjunto de medidas para iniciar la dolarización de la economía a partir de enero del año 2001. De manera que en sólo siete días en El Salvador se había decidido iniciar un proceso que llevaría a la sustitución de la moneda nacional (el colón) por el dólar de Estados Unidos.

En este documento se analiza el contexto económico en que se aprobó la Ley, se describe brevemente el contenido de la misma, se analiza su impacto al primer año de aplicación y se plantean algunas tendencias de la economía para el corto y mediano plazo.

Es importante aclarar que todas las estadísticas que aparecen en el texto provienen de las publicaciones del Banco Central de Reserva, salvo en los casos en que se indique la fuente.

I. El contexto económico y político Hay tres problemas fundamentales a los cuales el gobierno intentó darle respuesta con la llamada Integración Monetaria: la controversia de los empresarios alrededor del régimen cambiario, la caída de las ventas ocasionada por la sobreproducción de finales de la década del noventa y el riesgo de un futuro gobierno de izquierda.

1.1 Controversia sobre el régimen cambiario En los ocho años que transcurrieron entre 1992 y el año 2000, la economía salvadoreña mantuvo una estabilidad en el tipo de cambio (en 8.76 colones por un dólar) debido principalmente a la masiva entrada de dólares en concepto de remesas y préstamos. En 1998 también entraron muchos dólares por inversión extranjera.

La estabilidad cambiara afectó al sector exportador, pues mientras la inflación interna le encarecía los costos, los precios de sus productos en el mercado internacional no se elevaban. La inflación promedio de los ocho años fue de 7.5%. El resultado de mayores costos e ingresos más o menos fijos era una pérdida de rentabilidad y competitividad de las exportaciones, sobre todo de algunos rubros agrícolas.

Los exportadores, agrupados en la Corporación de Exportadores de El Salvador (COEXPOR) continuamente señalaban que la moneda nacional estaba sobrevalorada y demandaban un tipo de cambio real (léase devaluación de la moneda), para que sus productos no perdieran competitividad en el mercado externo. Ese reclamo era respaldado por instituciones vinculadas a la gran empresa, como la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (FUSADES), y por algunas personalidades del mundo empresarial y académico. Incluso, la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP), máximo gremio de la gran empresa, en una propuesta económica presentada en agosto del año 2000 planteó la vieja idea de crear un modelo basado en el desarrollo de las exportaciones, lo que implicaría necesariamente orientar la política cambiaria en función de la estrategia de exportación, para lo cual se requería devaluar.

Contrario al anhelo de los exportadores, los sucesivos gobiernos del partido Alianza Republicana Nacionalista (ARENA) decidieron mantener estable el tipo de cambio. A pesar de que en los programas económicos de los presidentes Alfredo Cristiani (1989-94) y Armando Calderón Sol (1994-99) se hacía referencia a la necesidad de hacer de las exportaciones el eje del funcionamiento económico, lo cierto es que su política económica más bien favoreció a los importadores y banqueros. La baja de los aranceles (de un techo de 230% a 15%) y la estabilidad cambiaria de 8 años abarataron las importaciones e hicieron más dependiente la economía de los insumos y alimentos importados. Entre 1991 y 1999 las importaciones pasaron de 1,770 millones de dólares a 4,650 millones. Las exportaciones crecieron en menor proporción y el déficit comercial aumentó de 840 millones de dólares a 1,515 millones en el mismo período. El desequilibrio comercial se cubría con remesas familiares y préstamos, cuyos montos eran tan elevados que hasta permitían que la balanza de pagos tuviera superávit y que aumentaran las reservas monetarias, las cuales pasaron de 260 millones de dólares en 1990 a casi 2,000 millones en el año 2000.

La economía salvadoreña de los años noventa no giró alrededor del sector exportador, sino del comercio importador y del sistema financiero, que destinó el 40% sus créditos hacia las actividades comerciales.

La decisión gubernamental de no devaluar tenía que ver con el interés de mantener una inflación baja y no encarecer la deuda pública externa en moneda nacional, lo que sería muy negativo para las finanzas públicas, siempre deficitarias. El servicio (pago) de la deuda externa representaba el 12% del presupuesto nacional.

En resumen, los gobiernos de ARENA, en vez de estimular las exportaciones, pusieron énfasis en el control de la inflación, en la estabilidad cambiaria y en la acumulación de reservas monetarias. En otras palabras, sacrificaron el modelo en aras de la estabilidad económica. Como las remesas, los préstamos y la inversión extranjera (en algunos años) generaban suficientes divisas como para garantizar el financiamiento de las importaciones, el pago de la deuda externa y el crecimiento de las reservas, al Gobierno no le preocupó el poco dinamismo de las exportaciones.

El principal instrumento para lograr la estabilidad cambiaria fue la política monetaria. Cuando había síntomas de que los precios subirían, el Banco Central de Reserva (BCR) aumentaba el encaje legal, para controlar el crédito y restringir la demanda. Eso ocurrió en 1993, 1995 y 1996. Lo mismo hacía el BCR cuando el déficit comercial se expandía mucho y amenazaba con disminuir las reservas monetarias. En este caso el control del crédito tenía por finalidad moderar el crecimiento de la producción y, en consecuencia, de las importaciones, la mayoría de las cuales está vinculada al aparato productivo (materias primas y bienes de capital). Eso ocurrió en 1998 y 1999.

A la resistencia de los gobiernos a devaluar se le sumó la presión ejercida por los banqueros para que no fuera a dar ese paso, debido a que ellos se endeudaron con bancos del exterior, a los que le solicitaron préstamos al 9% de interés para colocarlos en el país a un interés de 20%. La devaluación tampoco sería del agrado de los importadores, quienes tendrían que vender más caros los bienes traídos del exterior, con el riesgo de vender menos.

Pero los exportadores y FUSADES no dejaban de presionar para que se modificara el tipo de cambio. Entonces, para no dejar dudas sobre el rechazo del gobierno a esa demanda, el actual Presidente de la República, Señor Francisco Flores, dijo el día que tomó posesión (junio de 1999) que "...debemos plasmar y fijar en el ancla segura de nuestras leyes el marco jurídico que imposibilite manipulaciones cambiarias a favor de grupos y de intereses especiales. De esta manera evitaremos que en el futuro se puedan dar devaluaciones arbitrarias, que serían el más cruel atropello contra el ahorro y el patrimonio de los salvadoreños". Ahí quedó claro lo que venía: tipo de cambio fijo o dolarización.

1.2 Caída de las ventas y acumulación de inventarios Después de crecer a una tasa promedio de 6.5%, entre 1992 y 1995, la economía salvadoreña perdió dinamismo y sólo creció en un 3% entre 1996 y 1999. El elevado crecimiento de 1992-95 se debió a que, tras el fin de la guerra y el saneamiento y privatización de la banca (1991-92), aumentó la inversión privada (15%) y pública (12%), ésta última estimulada por el Plan de Reconstrucción ejecutado al finalizar la guerra. También se reactivó el mercado regional, donde El Salvador coloca el 25% de sus exportaciones.

Para 1992, por primera vez las exportaciones hacia Centroamérica (257 millones de dólares) superaban a las exportaciones tradicionales, compuestas por café, azúcar, algodón y camarones (217 millones).

El alto crecimiento de la producción y de las importaciones durante los primeros años de la década del noventa, fue generando una oferta de bienes superior a la capacidad de demanda. Para la segunda mitad de la década, cuando las inversiones ya habían madurado, muchas empresas empezaron a tener problemas de venta, sobre todo en los años 1999 y 2000. En una economía con un mercado pequeño, con un elevado desempleo y con una alta concentración del ingreso, el dinamismo de los primeros años no podía sostenerse.

Los problemas de demanda se agravaron con el paso del huracán Mitch, en 1998, y con la caída de los precios del café a finales de ese mismo año. Los daños a las economías centroamericanas (salvo Costa Rica) afectaron las exportaciones de El Salvador hacia la región, que se estancaron en 1999.

Adicionalmente, la caída de los precios del café provocó una disminución de las exportaciones del grano en un 24% en 1999.

Ante esa situación, que era previsible a finales de 1998, el gobierno controló el crecimiento del PIB, para que las importaciones no se expandieran y la balanza de pagos no cerrara con un déficit que disminuyera las reservas monetarias. El mecanismo utilizado para detener el crecimiento del PIB y las importaciones fue el encaje legal, que pasó de un 20% a un 24%.

En 1999 el crédito al sector comercial disminuyó en un 7%. Y el destinado al comercio importador cayó en 2.5%. Al cerrar el año 1999, el PIB apenas había crecido en 2.6% (1% menos que en 1998), las exportaciones de bienes crecieron en 1.6% y las importaciones en 2.5%, tasa muy inferior al 16.5% logrado en 1997 e incluso al 6.5% de 1998. Al comprimirse la demanda, la tasa de inflación cerró en –1%. A su vez, la baja producción provocó una caída del empleo de 15.4% en el comercio, 13.4% en la industria y 5.2% en el sector de la construcción.

La política económica restrictiva de finales de 1998 y de los años 1999 y 2000, al contraer la demanda hizo que disminuyeran las ventas y que se acumularan los inventarios de las empresas. Después de una variación de existencias negativa en 1997 (-543 millones) los inventarios acumulados se elevaron a 711 millones de colones en 1998 (6% de la formación bruta de capital) y volvieron a crecer en 106 millones en 1999.

La crisis de venta se reflejaba en los principales sectores de la economía (con excepción del agro), pero sobre todo en el sector de la construcción. En un balance económico de la ANEP, de finales de 1999, la gremial empresarial hablaba de un "…creciente inventario de viviendas, tanto terminadas como en proceso de construcción, a niveles pocas veces observados".

Al bajar las ventas, las empresas tuvieron menos utilidades y cayeron en mora con los bancos. La mora bancaria llegó a un 7.3% en 1999, muy superior al 3% que establecen los parámetros internacionales. Como resultado, los bancos empezaron a embargar empresas, lo que obligó al Gobierno a crear una comisión que tratara el tema del salvataje –préstamos a largo plazo y bajos intereses a las empresas morosas-, sin que se lograran resultados importantes.

El sistema financiero se tambaleó un poco, pero dado su carácter oligopólico (dos bancos, el Agrícola Comercial y el Cuscatlán, controlan el 50% del patrimonio, los depósitos y los préstamos y el 70% de todas las utilidades), la crisis de liquidez recayó sobre los bancos pequeños. Uno de ellos (el Atlacatl) quebró y fue absorbido por el Banco del Comercio. Otros afrontaron moras hasta del 20% de sus carteras. Pero la mora de los dos grandes bancos apenas llegaba de 1.86% y 1.96%, respectivamente. De manera que el problema de liquidez afectó sobre todo a los bancos medianos y a los del Estado.

En el año 2000 continuaron los embargos, los problemas de liquidez y las fusiones de bancos pequeños con los grandes (el Banco de Desarrollo fue absorbido por el Agrícola y Bancasa por el Banco Salvadoreño). El banco Cuscatlán se colocó en el lugar 24 en América Latina y el Agrícola Comercial aumentó sus activos al absorber al Banco de Desarrollo.

Aunque en el año 2000 el encaje legal volvió a ser de 20%, la demanda de crédito continuó baja, por los problemas de acumulación de inventarios de las empresas. Además, el aumento del desempleo comprimió más el mercado interno y agudizó los problemas de venta.

1.2.1 La propuesta de la ANEP Consciente de la problemática descrita, la ANEP presentó una propuesta para reactivar la economía nacional, en la que combinaba la vieja idea de desarrollar el sector exportador con la necesidad de ampliar el mercado local sin alterar la estabilidad macroeconómica.

En su propuesta, la gremial empresarial le pedía al gobierno que aumentara sus gastos en educación, salud y construcciones (anillo periférico, caminos rurales, etc.), que creara un fondo para ayudar a los constructores a hacerle frente a sus deudas con el sistema financiero y que redujera el encaje legal para dinamizar la demanda interna.

Lo que en definitiva sugería la ANEP era que el Gobierno creara la demanda que la inversión privada no era capaz de generar, para que los constructores vendieran sus casas, los industriales despacharan su producción, el comercio vendiera sus mercancías y los bancos recuperaran sus créditos. De esa manera se crearían condiciones para que la producción volviera a crecer a 5%, sin afectar el equilibrio macroeconómico.

La propuesta de la ANEP tenía varios puntos débiles. El más evidente era que no decía de dónde debía sacar el Gobierno todos los recursos para financiar semejante inversión. Su planteamiento se limitaba a sugerir que se usara el dinero de las privatizaciones, que se arrendaran el Zoológico, la Imprenta Nacional, la Radio Nacional, la Lotería Nacional, el Aeropuerto, la administración del Puerto de Acajutla, los turicentros y los sitios arqueológicos. Sólo para completar la cobertura de educación y salud el gobierno debía aumentar su presupuesto en un 40%, en un momento en que su déficit alcanza el 3.5% del PIB.

Para obtener recursos adicionales, el gobierno tendría que aumentar el Impuesto Sobre el Valor Agregado (IVA), los aranceles o el impuesto sobre la renta, que representan el 92% de sus ingresos. Y como los aranceles y la renta no se pueden tocar (porque se afectaría a los empresarios y los esfuerzos de integración) sólo quedaría aumentar el IVA, lo que provocaría una espiral inflacionaria que anularía parte de la inversión social, afectaría la estabilidad de precios y desestabilizaría aún más las variables monetarias. La propuesta de los empresarios de aumentar el gasto público no era viable.

Sin embargo, el planteamiento tenía una segunda parte en la que se emplazaba al gobierno a determinar el régimen cambiario: "dolarización, flotación, caja de convertibilidad o situación actual". La cúpula empresarial no se inclinó por un determinado esquema, pero le dio un ultimátum al gobierno en lo que concierne a la política cambiaria. Había llegado la hora de ponerle fin al conflicto alrededor del tipo de cambio.

1.3 Temor a un gobierno de izquierda La dolarización tiene un trasfondo político no revelado. Consciente del desgaste de partido ARENA y del avance de la izquierda en las elecciones del año 2000, la derecha tiene claro que en el país hay posibilidades de que surja un gobierno de izquierda que ponga en peligro la propiedad privada.

Antes esa eventualidad decidió matar el colón y entregarles los dólares a los banqueros. Esos dólares, que pertenecían principalmente al Banco Central y que servían para las transacciones en el exterior, ahora están en manos privadas y también se utilizan para comprar y vender en el país. Los negocios por donde circula la mayor parte del dinero (los bancos) pueden desestabilizar a un gobierno que no sea de su agrado, mediante la amenaza de sacar dólares del país o sacándolos sin amenazar. Tal operación no la podían hacer con colones, pues estos no tienen valor en el extranjero. En el futuro, una fuga masiva de dólares realizada a través del sistema financiero dejaría al país sin las monedas necesarias para efectuar las operaciones comerciales y financieras internas y externas.

Otro aspecto que se debe destacar es que cuando desaparezca el colón y se privaticen todas las divisas, el gobierno perderá el control de la política cambiaria y monetaria, claves en el funcionamiento económico. Con ello se estaría protegiendo a la cúpula empresarial de lo que podría hacer un probable gobierno de izquierda.

II. Contenido de la Ley de Integración Monetaria El Gobierno no tomó en cuenta la sugerencia de la ANEP sobre el gasto público, pero si en lo que concierne al régimen cambiario: decidió dolarizar la economía. En noviembre del año 2000 el Presidente de la República anunció ante el país que le presentaría a la Asamblea Legislativa la llamada "ley de Integración Monetaria", que establece alrededor de 20 disposiciones, entre las cuales las más importantes son las siguientes:
1. Se fija la tasa de cambio en 8.75 colones por dólar.

2. El dólar se convierte en moneda de curso legal.

3. Los precios de los bienes y servicios se podrán expresar en colones o en dólares, al nuevo tipo de cambio.

4. Se establece la libertad de contratar en cualquier moneda dura.

5. El BCR, por medio del sistema bancario, convertirá todos los billetes y monedas en colones a dólares, en el momento en que se lo demanden, a una tasa de cambio de 8.75 colones por dólar.

6. Las instituciones financieras podrán prestar y recibir depósitos en dólares.

7. El Ministerio de Hacienda asume las deudas del BCR.

8. Se expresarán en dólares todas las operaciones financieras, tales como depósitos bancarios, créditos, pensiones y otras realizadas por medio del sistema financiero, así como los registros contables del sistema financiero.

9. Los bancos, compañías de seguros y entidades emisoras de títulos valores, deberán informarle a la Superintendencia del Sistema Financiero, 45 días después de aprobada la ley, los cambios para cumplir con ella.

10. El BCR no podrá otorgar créditos, avales, fianzas y garantías a los bancos, intermediarios financieros no bancarios e instituciones oficiales de crédito. Sí podrá emitir bonos u otros títulos valores expresados en dólares.

11. La Superintendencia establecerá una reserva de liquidez que los bancos deberán mantener en forma proporcional a sus depósitos y obligaciones.

Dicha reserva será remunerada y podrá ser retirada por los bancos haciendo uso de varios tramos, el último de los cuales (50%) deberá autorizarlo la Superintendencia.

12. El BCR podrá realizar operaciones de reporto con los bancos, con títulos valores en dólares emitidos por el Gobierno, por el propio BCR o por el Instituto de Garantía de Depósitos. Lo hará para prevenir situaciones de iliquidez general del sistema financiero, para restablecer la liquidez en caso de una crisis causada por una contracción del mercado o por fuerza mayor.

Aunque la Ley aparenta establecer un bimonetarismo, lo cierto es que su aplicación conduce a la dolarización de la economía, pues los bancos comerciales deben enviar sus colones al BCR y éste le debe pasar a cambio el equivalente en dólares, a una tasa de 8.75 colones por un dólar. Y como el BCR no podrá emitir colones, al cabo de un tiempo la moneda nacional desaparecerá. Esa es la esencia de la Ley.

¿Por qué el gobierno se ideó ese proceso para eliminar el colón? Porque si pretendía hacerlo legalmente debía reformar la Constitución de la República, donde se establece que el colón es la moneda nacional. Esa vía era muy engorrosa, dado que en El Salvador las reformas constitucionales sólo se pueden hacer en dos períodos legislativos seguidos. Los diputados de una Asamblea aprueban las reformas y los diputados de la Asamblea siguiente las deben ratificar. Eso significa que había que esperar hasta las elecciones de marzo de 2003 para ratificar la reforma constitucional. En otras palabras, había que retrasar en dos años la medida, sin seguridad de poder imponerla, pues el panorama electoral de ese año es difícil de prever. Para el gobierno, entonces, era más práctico hacer el cambio de moneda de manera técnica y no por la vía constitucional.

Una semana después de sometido el Anteproyecto de Ley a la Asamblea Legislativa, los diputados del partido ARENA y sus aliados de derecha la aprobaron, prácticamente sin haberlo analizado.

El gobierno señaló que al eliminarse el riesgo de devaluación, los bancos prestarían a intereses más bajos y a plazos de pago más largos. También dijo que los microempresarios endeudados con los bancos estatales pagarían menos intereses, que los salarios estarían respaldados por la moneda más sólida del mundo y que las familias, al trasladar sus deudas en dólares, pagarían menores intereses. Finalmente, consideró que al haber más ingresos disponibles en la población, aumentarían la demanda, la inversión, la producción y el empleo.

Pero el impacto real no será el que auguró el Señor Presidente. Aunque un año es un tiempo relativamente corto para evaluar resultados, lo cierto es que el rumbo de la economía no ha sido el contemplado por el primer mandatario.

III. Fin de una controversia Al fijar el tipo de cambio y luego dolarizar, el gobierno determinó el régimen cambiario. Terminó la disputa. Perdieron los exportadores y ganaron los grandes banqueros y los grandes importadores.

Los exportadores quedaron sin posibilidad de defenderse en el mercado internacional, pues, al no poder contar con estímulos cambiarios, deberán competir sobre la base de la productividad. Si los vecinos de Centroamérica devalúan, el país no podrá defender su comercio, porque ya no tendrá política cambiaria. Y si los precios de algunos productos claves disminuyen sensiblemente en el mercado internacional, los exportadores tendrán que cerrar tienda y dedicarse a otra cosa. No en vano el Presidente de COEXPOR, Mario Molina, dijo lo siguiente: "consideramos que formamos parte de los sectores perdedores con la aplicación de esta ley".

Es evidente que El Salvador no posee las condiciones de competitividad que le permitan conquistar mercados externos. Con la dolarización, la idea de un modelo de desarrollo hacia fuera quedó definitivamente descartada.

Todo parece indicar que el Gobierno pactó las medidas con los grandes banqueros, que inmediatamente las respaldaron. Mauricio Samayoa, Presidente de la Asociación de Banqueros Salvadoreños (ABANSA), a los pocos días de anunciada la medida se dirigió a la prensa para expresar su "...respaldo a la decisión del Presidente de enviar a la Asamblea la propuesta de Ley de Integración Económica." A los pocos días del anuncio de la Ley y sin que todavía ésta fuera aprobada por la Asamblea Legislativa, los grandes bancos bajaron los intereses. El gobierno hizo lo mismo con los bancos del Estado y con el Fondo Social de la Vivienda. El pacto quedó evidenciado: el gobierno dolarizó y eliminó el riesgo de devaluación y los banqueros (y el propio gobierno) bajaron los intereses para abaratar el dinero, ampliar la demanda interna y enfrentar la crisis de venta. Además, la disminución de los intereses en un contexto de alta mora provocará la ruina de muchos bancos medianos y la reconcentración del capital financiero.

Los grandes importadores también ganaron con la dolarización, porque al desaparecer la moneda nacional el dólar no se encarecerá. Sin embargo, como veremos más adelante, ante una sobreproducción que obligue a detener las importaciones, sus ganancias se verán amenazadas.

Otro sector que se alegró con la dolarización fue el de los constructores, quienes creyeron que la baja de los intereses permitiría que las capas medias compraran sus viviendas.

IV. Un año de dolarización Al entrar en vigencia la medida, en enero de 2001, se registró un incremento inmediato de los precios, en medio de un casi generalizado rechazo de la población a realizar transacciones en dólares, en parte por el temor a recibir billetes falsos, pero sobre todo porque el proceso de conversión de las monedas resultaba muy engorroso para una población con bajos niveles educativos.

El año 2001 fue tan malo como el anterior, pues la economía continuó con la tendencia depresiva iniciada en 1996. Los terremotos de enero y febrero y la profunda crisis de la economía de Estados Unidos empañaron el proceso de dolarización, que sólo les generó beneficios palpables a los grandes banqueros, cuyas utilidades continuaron creciendo. El mayor banco del sistema, el Agrícola Comercial, tuvo utilidades (libre de impuestos) de alrededor de 30 millones de dólares. Para la mayoría de la población, en cambio, las condiciones de vida empeoraron.

4.1 La producción nacional La producción nacional apenas creció un 2%, tasa similar a la obtenida en el año 2000. El sector industrial elevó su producción en un 4%, estimulado por los terremotos, que convirtieron a miles de refugiados, apoyados por la cooperación internacional, en demandantes de alimentos. Los sectores menos dinámicos fueron el agropecuario y los servicios.

El sector construcción, que disminuyó su crecimiento en el primer semestre del año, tuvo una mejoría en el segundo semestre, estimulado por las inversiones para la reconstrucción. Sin embargo, como sigue habiendo un inventario de viviendas muy elevado, durante el año no se realizaron proyectos habitacionales nuevos.

4.2 El sector externo El comercio exterior tuvo un desempeño bastante negativo, debido a la baja de los precios del café, a los problemas económicos de Centroamérica y a la crisis de Estados Unidos. Las exportaciones de café disminuyeron en 183 millones de dólares, las exportaciones no tradicionales a Centroamérica cayeron en 2% y las exportaciones de maquila a Estados Unidos bajaron, a tal punto que varias zonas francas cerraron durante el año y despidieron a miles de trabajadoras. Las exportaciones totales en el año descendieron en 76 millones de dólares.

Por el lado de las importaciones se registró un ligero crecimiento (1.6%), sobre todo por los altos precios del petróleo, no por el incremento de la actividad económica. El déficit comercial fue de 2,162 millones de dólares, superior en un 7.8% al del año anterior.

Debido a los problemas del sector externo, a mediados de año el gobierno frenó el ritmo de dolarización, al acordar con los bancos comerciales que disminuyeran el envío de colones al BCR.

4.3 Las finanzas públicas El déficit fiscal alcanzó el 4% del Producto Interno Bruto (un poco mayor a lo permisible). Durante el año se recortaron algunos gastos (eliminación de subsidios y despido de empleos públicos a través de la compactación de algunos ministerios y del cierre de plazas). Pero por la vía de los ingresos la situación anduvo mal, pues la pérdida de dinamismo de la economía afectó los niveles de recaudación fiscal.

A pesar de sus problemas financieros, el gobierno sometió a la Asamblea Legislativa un presupuesto para el año 2002 mayor en un 12% al del año anterior. Dicho presupuesto fue aprobado a finales del mes de diciembre con un déficit de 681 millones de dólares: 211 millones provenientes de préstamos externos y 470 de la colocación de bonos en el exterior.

Esta decisión del gobierno obedece a su interés de gastar más el próximo año a fin de estimular un poco la economía y ayudar a los empresarios a aumentar sus ventas y sus ganancias. También se debe a la necesidad de generar las divisas que permitan acelerar el proceso de dolarización.

4.4 La inflación y el empleo La inflación fue de 3%. Aunque no es elevada, muestra la poca capacidad de compra de la población y la caída de las ventas, que es una expresión de desequilibrio monetario. Además, hay que señalar que en el caso de algunos servicios públicos, como la energía eléctrica, hubo un encarecimiento de las tasas como resultado de la eliminación de los subsidios. También hay que decir que los salarios mínimos nominales se mantuvieron iguales y, por lo tanto, en términos reales disminuyeron.

La tasa de interés bajó durante el año, como resultado del pacto de dolarización. No obstante, para los miles de productores agropecuarios y de micro y pequeñas empresarios, el acceso al crédito siguió siendo una aspiración.

En cuanto al empleo, hay que destacar la pérdida neta de 37,000 puestos de trabajo en el sector privado y el cierre de 8,804 plazas en el sector público para el año 2002 (8% del empleo público).

4.5 La banca En el sistema bancario lo más relevante es el aumento de la concentración del capital. En el primer semestre del año siete de los catorce bancos registraron utilidades, el 70% de las cuales se concentró en los dos más grandes. De los siete bancos restantes cinco tuvieron pérdidas, incluyendo los del Estado (Hipotecario y de Fomento Agropecuario), y dos no registraron ganancias.

Para el mes de noviembre la concentración de las utilidades se mantenía igual.

La crisis de la banca mediana es irreversible. Ya se anunció la fusión del Banco Capital con el Agrícola Comercial (primero del país), al cual además se le podría unir el Banco Salvadoreño, tercero en importancia. También se habla de una posible fusión del Banco Cuscatlán con el Banco del Comercio, o sea, del segundo con el cuarto. Los bancos del Estado (Hipotecario y de Fomento Agropecuario) arrastran moras de 20% y 31%, respectivamente. La concentración del capital financiero continuará en los próximos años.

V. Tendencias de la economía 5.1 En el corto plazo El financiamiento externo del déficit fiscal permitirá que en el año 2002 aumente la entrada de divisas y se acelere proceso de dolarización. A su vez, la mayor inversión pública hará que la producción nacional crezca en un 3%.

La mayor disponibilidad de divisas y la apertura comercial provocarán un aumento de las importaciones de alimentos y un mayor detrimento de la actividad agropecuaria. Hay que tomar en cuenta que durante el año 2001 entraron en vigencia los Tratados de Libre Comercio (TLC) con México y República Dominicana y se firmó un tratado similar con Chile. Además, se está gestionando un TLC con Canadá y Estados Unidos. Es decir, la competencia externa será mayor en los próximos años.

La flexibilización del mercado laboral (eliminación del salario mínimo, del pago de horas extras y de las restricciones sobre contrataciones y despidos) deteriorará los salarios. Es posible que haya un poco más de empleo en algunos sectores de la economía, pero con salarios inferiores al mínimo actual, que no alcanza a cubrir ni el 25% de la canasta básica.

La deuda externa crecerá debido al déficit fiscal y se convertirá en un factor de presión sobre las finanzas públicas. Sobre este aspecto hay que tener presente que el esquema de dolarización exige finanzas públicas sanas. Si el gobierno mantiene un elevado déficit y lo financia con préstamos internos, presionaría la tasa de interés y generaría un exceso de liquidez en la economía. El resultado sería un incremento de las importaciones y una crisis de divisas que afectaría todas las transacciones internas: pago de salarios, compra de bienes y servicios, pago de impuestos, retiro de depósitos, etc.

Para este año no existirá ese problema porque el déficit fiscal se financiará con recursos externos, pero luego habrá que equilibrar las finanzas del gobierno.

En el presente año el gobierno tratará de eliminar algunos compromisos de gastos, lo que implica suprimir los subsidios al agua y la energía eléctrica y recortar empleos públicos (casi 8,000 plazas fueron cerradas al inicio de este año), a fin de llegar al 2003 con menos cargas financieras.

La tasa de inflación será baja este año, pues la demanda interna no se expandirá mucho, pero podría elevarse en el 2003, cuando el gobierno inicie la cirugía fiscal pendiente (aumento de la tasa del IVA y reducción de los gastos corrientes).

La pobreza no disminuirá, porque la lógica de la inversión y del crecimiento económico es contraria a la ampliación del mercado nacional a través del aumento de los salarios y del empleo.

5.2 En el mediano plazo En los próximos años podrían aumentar los problemas económicos y sociales. El sector agropecuario, erosionado por una fuerte competencia del exterior y carente de apoyo técnico y financiero de los organismos públicos y de la banca privada, continuará declinando. Al no haber devaluación, ni mayores aranceles, los productos agrícolas extranjeros seguirán entrando baratos.

Los bancos que orientan recursos hacia el agro (del Estado) no tienen peso en el sistema financiero. Las carteras de crédito del Banco de Fomento Agropecuario y del Banco Hipotecario, sumadas, apenas representan el 5% de los créditos totales. Y aunque bajen los intereses de la banca privada, el agro no será sujeto de crédito porque no es rentable.

La crisis de producción agrícola continuará, lo mismo que la emigración campesina hacia las ciudades. Seguirán proliferando los negocios informales urbanos y se deteriorará más el medio ambiente en el área rural y en las ciudades, por las necesidades de sobrevivencia de los campesinos y por la aglomeración de desempleados en las urbes. La emigración interna también elevará el nivel de delincuencia.

El gobierno y la gran empresa no podrán enfrentar los problemas sociales derivados del declive de la economía rural. Ni tienen intereses en reactivar una agricultura poco rentable ni cuentan con recursos para atender a medio millón de microempresarios informales.

Las pequeñas empresas tampoco tienen mucho que esperar, pues el 78% del crédito formal se dirige a la gran empresa. Así seguirá siendo, por razones de lógica económica (mayor rentabilidad, menor riesgo y menores trámites administrativos y contables).

Si a lo anterior le sumamos los problemas de venta de las empresas, derivados de los bajos salarios, del elevado desempleo y de la enorme concentración del ingreso, se puede dar por descartado que en el mediano plazo la economía registre tasas de crecimiento similares a las de los primeros años de la posguerra (6%). Desde el año 1996, la estrechez del mercado interno le ha impuesto límites a la inversión y al crecimiento de la producción. El gran comercio, las finanzas y los servicios seguirán siendo los sectores claves de la economía, cuya base productiva continuará mermándose.

Como el sector exportador no se desarrollará, el equilibrio de la balanza de pagos dependerá del crecimiento de las remesas, la inversión extranjera y el endeudamiento externo. Es probable que las remesas sigan creciendo, pero no la inversión extranjera, que busca seguridad política y social (que El Salvador no tiene), elevada productividad (que tampoco se tiene) y seguridad en el sistema financiero (que en el país es oligopólico y presenta una amenaza de quiebra para los débiles).

En una economía con exportaciones penalizadas y poco competitivas, si la inversión extranjera no aumenta y si las importaciones se encarecen, habrá una crisis en la balanza de pagos que provocará más endeudamiento externo o una caída de la producción (para frenar las importaciones). En otras palabras, los problemas del sector externo se trasladarían al interior de la economía, mediante el control del crédito, la inversión y la producción. El desempleo y la caída del ingreso serán las expresiones más crudas de la crisis.

Si en medio de una escasez de divisas no se toman medidas para detener las importaciones o para conseguir préstamos, habrá sobreproducción, caerán las compras y quebrarán muchas empresas. Como el dólar será la única moneda en circulación, y como el país sólo lo genera a través de sus relaciones comerciales y financieras con el mundo, una escasez de esa divisa provocaría un descenso inmediato de la demanda interna, sin que el gobierno (carente de moneda propia) pueda hacer uso de la política monetaria para crear circulante. La posibilidad de que eso ocurra no es lejana, porque al no haber estímulos a las exportaciones la economía acentuará su dependencia de divisas provenientes de remesas e inversión extranjera, que son fuentes no seguras. En el mediano y largo plazo ese es el riesgo más grave que se corre con la dolarización, en una economía que no genera suficientes divisas y que tiene una base productiva y de servicios débil. El gobierno no ignora esa situación, pero sigue creyendo en la inversión extranjera y en las remesas, que son los pilares del nuevo esquema cambiario. Además, buscará la flexibilización laboral como mecanismo de disminución de los salarios en momentos de crisis para evitar el quiebre de empresas. Pero ahí está la trampa de la economía, porque la pequeñez del mercado interno genera cada cierto tiempo una sobreproducción de bienes y servicios que termina bloqueando las inversiones. Para finalizar es necesario señalar que un cambio de moneda no implica modificar las causas de las crisis económicas y de la miseria en que vive la mitad de la población del país. Mientras se mantengan la concentración del ingreso y la dependencia externa, la economía continuará con sus ciclos cortos de crecimiento y estancamiento, sin que la pobreza aminore.