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Aumentar tamaño del texto Disminuir tamaño del texto Partir el texto en columnas Ver como pdf 17-01-2013

La nueva ley de costas y las contradicciones del Gobierno Rajoy

Fernando Prieto
Sin Permiso


A quin debemos creer sobre la costa, a Montoro o a Caete?

Al ministerio de Hacienda o al de Agricultura?

Graves y profundas contradicciones entre el proyecto de ley presentado por el Ministro de Agricultura, Arias Caete y el documento del Ministro de Hacienda y Administraciones Pblicas, Montoro sobre la poltica de costas.

Existen dos documentos recientes sobre la poltica de costas absolutamente contradictorios, uno el proyecto de ley presentado por el MAGRAMA [i] aprobado el consejo de ministros de octubre Proyecto de ley de Proteccin y Uso Sostenible del Litoral y de modificacin de la Ley 22/1988 (PUSLI) y actualmente en el Parlamento y otro el informe sobre Evaluacin de la Poltica de Costas[ii] elaborado por la Agencia Estatal de Evaluacin de Polticas Pblicas (AEVAL) dependiente del Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas.

La AEVAL se dedica a hacer evaluaciones de polticas pblicas, es decir informar al gobierno y a la sociedad de cuales han sido los resultados de la aplicacin de una poltica con criterios de eficacia, eficiencia, transparencia, etc. Es un organismo pblico de los regulados en la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios pblicos. Es la primera de las establecidas por dicha Ley, de acuerdo con un nuevo modelo de gestin pblica en lnea con los principios de gobernanza de la Unin Europea: responsabilidad, eficiencia, participacin, apertura y coherencia.

Es decir se trata de una Agencia Estatal, igual que la de meteorologa, con su correspondiente presidente y altos cargos. Esta Agencia es la que va a ser responsable de la ley de transparencia. En todos los pases civilizados existe una importante tradicin de evaluacin de polticas que posteriormente son incorporadas a la agenda pblica.

La Agencia Estatal de Evaluacin de las Polticas Pblicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL) realiz en 2009 una evaluacin de la gestin y funcionamiento de las Confederaciones Hidrogrficas en la perspectiva de su adecuacin a la Directiva Marco de Agua (DMA). Partiendo de esta evaluacin en la que se puso de manifiesto la importancia del nuevo concepto de Demarcacin Hidrogrfica que incluye las aguas transicionales y costeras resaltando la conveniencia de una buena coordinacin entre las administraciones responsables de los dominios pblicos hidrolgicos y martimos terrestres, respectivamente, el Consejo de Ministros, en su reunin del 23 de abril de 2010, acord incluir dentro del Plan de Trabajo de la AEVAL para ese ao, la evaluacin de la gestin y funcionamiento de las Demarcaciones de Costas para la proteccin del dominio pblico martimo, en la perspectiva de su adecuacin tanto a la Directiva Marco de Agua como a la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina (DMEM).

Al mismo tiempo, se recoge la necesidad de conocer el grado de progreso alcanzado en Espaa en los trabajos previos a la implantacin de la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina as como las actuaciones a desarrollar para adaptar las Demarcaciones de Costas a los requerimientos de esta Directiva.[iii]

Esta evaluacin se ha publicado [iv] en el ao 2012, es decir durante el priodo de tramitacin de borrador del anteproyecto y del propio proyecto de ley. El borrador lo tuvieron varios meses los asesores de montoso antes de decidir su publicacin o no, que finalmente se produjo en junio de 2012.

La evaluacin de la poltica de costas analiza la evolucin de esta poltica de desde 1988, fecha en que se aprob la ley, y a partir de un exhaustivo estudio estadstico, de gastos, presupuestos, indicadores, entrevistas con los funcionarios, estudio comparativo de las polticas de otras pases, estudio en algunos municipios concretos, entrevistas con actuales y antiguos responsables de la poltica, y del contraste con los agentes implicados (hoteleros, constructores, ecologistas), para hacer un diagnostico de la poltica de costas. El informe expone una serie de conclusiones y recomendaciones sobre lo que debe ser una poltica de costas alineada con las experiencias de otros pases de nuestro entorno y con la legislacin ya existente y prevista.

Las principales diferencias importantes entre los dos documentos son lo siguientes:

1. el informe de la AEVAL comienza considerando la enorme presin que existe sobre este ecosistema y considera que estamos cerca de una situacin de no retorno por el aumento de la urbanizacin en la costa y la contaminacin. Es decir se deben de reducir esas presiones por ser un recurso estratgico para el turismo y otros sectores econmicos claves. Bien el PUSLI lo que hace es permitir este incremento de la presin.

2. El informe de la AEVAL indica que la Constitucin de 1978 reconoce la calificacin de dominio pblico martimo-terrestre, a partir del artculo 132.2 que resulta incompatible con la existencia de enclaves de titularidad privada sobre el mismo. Podra abordarse desde el Estado la definicin de unos criterios mnimos con el objetivo de implementar una normativa bsica de proteccin del litoral sobre la base del artculo 149.1.23 de la Constitucin. Por el contrario el PUSLI, por permitir desigualdad entre unos y otros municipios al privatizar terrenos comunes en contra del artculo 132.2 de la Constitucin.

3. El informe de AEVAL incluye referencia al cambio climtico que va a ser determinante en cualquier tipo de poltica de costas. el Banco Mundialacaba de hacer una referencia explcita a este proceso explicandoque con los compromiso actuales de reduccin de emisiones, al final de siglo habr cuatro grados ms, y los niveles de concentracin de CO2llegaran a 800 partes por milln (cuando el objetivo de Naciones Unidas era no superar los 450), con sequas e inundaciones mas frecuentes, es decir va a afectarnos a todos los pases y todas las polticas, menos a la costa espaolas, (!) .En el Proyecto de ley de Proteccin y Uso Sostenible del Litoral y de modificacin de la Ley 22/1988 (PUSLI) no se hace una sola mencin, mientras se permite construir e a 20 metros del litoral, con todo el aumento de riesgo que se deriva de ello, tanto sobre personas como sobre propiedades. Es llamativo que mientras tanto, el MAGRAMA financia estudios junto a CEPAL para la evaluacin de impactos del cambio climtico en zonas costeras de los pases de Amrica Latina y el Caribe, para evaluar impactos, vulnerabilidad de las costas, la evaluacin de los impactos derivados y la integracin de todos los factores en la evaluacin de los riesgos plantear medidas de adaptacin y realizar un anlisis econmico de las mismas.

4. Hacer referencia a la gestin integrada de zonas costeras, Recomendacin 2002/413/CE, de 30 de mayo de 2002, relativa a la aplicacin de la gestin integrada de las zonas costeras en Europa, recogido en al recomendacin del parlamento europeo para que las polticas tiendan hacia este marco conceptual, esto implica la planificacin en relacin a los ecosistemas, reducir la construccin en las primeras lneas de playa, dejar zonas naturales como salinas o dunas sin construir, etc. esto es totalmente opuesto al anteproyecto de ley de costas presentado en el parlamento. Algunas ideas en este sentido son por ejemplo: Trabajar en sintona con los procesos naturales, aplicar una planificacin participativa para suscitar el consenso, conseguir el apoyo y la participacin de todas las instancias administrativas competentes o adoptar decisiones que no hipotequen el futuro. Por supuesto ninguna de estas ideas ha sido seguida por el proyecto de ley del MAGRAMA.

5. Recomienda al gobierno de que se adopten medidas, proyectos y programas, para cumplir el protocolo del Mediterrneo, vigente desde marzo del 2011, cuando todava no se ha tomado ninguna medida para su cumplimiento. As demanda una estrategia nacional de la costa, desgranada en planes y programas. En el PUSLI se olvidan estos temas y se propone una gran privatizacin del litoral, tanto amnistiando algunos municipios como privatizando salinas, dunas y reduciendo a 20 metros las zonas de construccin en muchas zonas de Espaa.

6. El informe de AEVAL considera como obligatoria, como no poda ser menos, el cumplimiento de la directiva marco de aguas y la directiva marina Ley 42/2010 de proteccin del medio marino, ambas traspuestas al derecho espaol y que obligan a la planificacin conjunta de las aguas de estuarios, mejorar la calidad del agua, el PUSLI ni siquiera comenta la existencia de estas directivas de obligado cumplimiento ni explicita como va resolver los compromisos que se derivan de ellas en el mbito costero.

7. Esta poltica va en contra de las realizadas desde 1988. En una parte importante de este periodo, entre 1996 y 2004, estas polticas fueron asumidas por el partido popular, y tcnicos muy cualificados y expertos de ese partido pelearon por el cumplimiento de la ley de costas en las diferentes demarcaciones. Sin embargo ahora el PUSLI propone cargrselo. En algunos temas, como el deslinde supone volver a iniciarlo en muchas zonas con el despilfarro de tiempo y dinero consecuente.

8. La preocupacin por el aumento del urbanismo observado en los ltimos aos hace que el informe de la AEVAL se refiera como el mayor problema que tienen ahora las costas, hablando incluso de un punto de no retorno si siguen las tendencias actuales.

9. Sobre el deslinde, el informe de la AEVAL recomienda acabarlo cuanto antes y Para una superior proteccin del DPMT, podra valorarse hacer uso de la posibilidad prevista en la LC de ampliar la anchura de la zsp a 200 m, en especial, en aquellas franjas del litoral que carecen de este tipo de proteccin al no contar con planes de ordenacin del litoral o del territorio aprobados por las CCAA. Debera de ultimarse la recuperacin posesoria de DPMT, distinguiendo claramente estos supuestos de aquellos a los que resulta de aplicacin el rgimen transitorio de la Ley de Costas. Tanto la recomendacin relativa a la finalizacin del deslinde, como la de la ampliacin de la zona de servidumbre de proteccin y la recuperacin posesoria, no constituyen ms que la recomendacin de implementar tres de las medidas para aguas costeras y de transicin previstas en la Orden de 2008 que aprueba la instruccin de planificacin hidrolgica y que, hasta la fecha, no se han llevado a cabo.

10. El informe de AEVAL se refiere ala importancia de los bienes comunes, su importancia y especificad, definidos segn el artculo 132.2 de la Constitucin. Bien, con la reforma PUSLI se enajenan parte de estos bienes dejando construirse hasta 20 m en algunas zonas y se amnistan 11 ncleos que corresponden a 10 municipios, tambin se devuelven las salinas a los anteriores propietarios con lo cual, disminuye el el DPMT. Es decir que va en contra del informe de AEVAL que recomendaba fortalecerlo y de la propia constitucin.

11. En el informe de AEVAL se sugiere el modelo de Asturias, que ha recibido varios premios europeos y ha sido puesto como ejemplo por la Comisin Europea como ejemplo de polticas de costas y de planificacin integrada entre la ribera del mar y la franja interior de la misma y con numerosos premios europeo de planeamiento urbanstico bien realizada para extender a todo el pas. Hay que recordar que los planes litorales de esta CCAA contemplan la proteccin hasta los 500 metros de costa. Se propone extender este modelo al Mediterrneo. Bien en el PUSLI se propone todo lo contrario, es decir incrementar la construccin hasta los 20 m con un modelo de municipio con playa urbana que reduce a 20 m la franja de proteccin. Adems de las otras excepciones ya reseadas en el punto anterior.

12. Los dos informes coinciden en que una vez acabado el deslinde se registren las propiedades. En cualquier caso hay que considerar el carcter dinmico de las riberas del mar, con sus propias tasas de erosin y acrecin. La incorporacin del deslinde al Catastro se configura como una imperiosa necesidad para crear un sistema pblico de acceso informtico a tan relevante informacin y cumplir con la obligacin establecida en la normativa catastral. La incorporacin de esta informacin es no slo necesaria y garanta de seguridad jurdica, sino obligatoria. Por otra parte, es evidente que aunque una zona este determinada como privada, en caso de que la dinmica del mar la invada, ser muy probablemente el mar el que acabe llevndose la razn. La costa espaola est deslindada en el 95% por 100 de su longitud y desde el ao 2004 se han deslindado 3.830 kilmetros de litoral que se suman a los 4.659 deslindados desde 1988 hasta 2003. Provincias como Alicante todava tienen deslindado solo un 67%. El iniciar otra vez todo el deslinde sera costossimo y generara una gran inseguridad jurdica.

13. El informe AEVAL respecto al efecto 2018recomienda soluciones en la medida de lo posible consensuada con los interesados, sin detrimento del carcter pblico de los bienes en juego. EL PUSLI propone directamente aumentar a 75 aos las concesiones con lo cual se compromete muy seriamente el carcter pblico de los bienes en juego.

14. El Informe de AEVAL hace referencia a los traspasos de las competencias ya realizados a Andaluca y Catalua en el ao 2011, este tema se olvida totalmente en el PUSLI. Es decir se olvida la gobernanza del litoral con CCAA. Parece que habr que desarrollar la colaboracin con las que ya tiene transferidas competencias y con el resto. Se piensa seguir con el proceso de trasferencias a todas o se da ya por concluido?

15. Llama la atencin que el programa de adquisicin de fincas del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino que se estableci para la incorporacin de terrenos de elevado valor ecolgico, o sometidos a presin urbanstica, colindantes con el Dominio Pblico Martimo-Terrestre, de forma que quede garantizada la conservacin y proteccin del mismo. Desde el ao 2005 el Ministerio ha destinado ms de 75 millones de euros a este programa, y que se valora muy positivamente en la evaluacin de la AEVAL, El PUSLI olvida totalmente y se propone justo lo contrario, es decir pasar el Dominio Pblico Martimo terrestre a los propietarios, reduciendo el espacio comn en beneficio de los propietarios privados.

16. El informe de AEVAL hace referencia al plan de turismo 2020 y a otras estrategias e instrumentos de planificacin del turismo y para ello propone conservar al mximo el principal recurso. En el PUSLI ni siquiera se cita la palabra turismo, apoyando de una forma evidente y nica al sector constructor, a las industrias que tienen propiedades en el DPMT y al de acuicultura, olvidando todos los dems, y especialmente el turismo que supone el 12% del PIB.

17. En el informe de AEVAL se recomienda la planificacin en relacin la biodiversidad y al plan estratgico de patrimonio natural 2011-2017. Esta palabra no sale ni una vez en el PUSLI, ni por supuesto se toman medidas para su mantenimiento.

18. Respecto a la delimitacin del DPMT en el informe de AEVAl se reconoce su lentitud y que en muchas ocasiones ha habido falta de criterios geomorfolgicos y ecolgicos en la definicin, pero se apuesta por acabarlo cuanto antes y por revisar todos los problemas que haya podido haber, sobre todo para no abrir la caja de truenos jurdica que supondra el revisar todos los casos, una vez ya finalizado el 9% de los 8.000 km y que la inmensa mayora de los juicios han sido ganados por el Estado. En El PUSLI se propone una reduccin.

19. el informe de AEVAL recomienda debiera aprovecharse para asentar definitivamente un esquema de coordinacin entre la administracin hidrulica con la del litoral y la marina. Este aspecto de coordinacin institucional y entre polticas esencial para cualquier poltica de costas tampoco se pone de manifiesto en el PUSLI.

20. El tema de los puertos esencial en la costa tambin es comentado en el informe de AEVAL constatando la ausencia de coordinacin que parece advertirse entre la poltica portuaria y la de costas: a) por un lado, las modificaciones normativas operadas a instancias del Ministerio de Fomento con incidencia directa en costas y sin intervencin del MARM y b) las observaciones formuladas por Puertos del Estado respecto al protocolo del mediterrneo. Esto se propone solucionar. Tambin recomienda que el Dominio Pblico Portuario formara parte de las lneas de accin de la poltica de costas bajo un enfoque medioambiental. En el proyecto de ley PUSLI ni siquiera se comenta la existencia de los puertos y la poltica portuaria.

21. En el informe de AEVAL se propone, fijndose en polticas de costas diseadas en otros pases:

o Determinar los criterios para la definicin de capacidad de carga del territorio litoral y del concepto de huella ecolgica de las actuaciones, as como establecer criterios bsicos para determinar su cuantificacin.

o Desarrollar mecanismos y tcnicas de compensacin interterritorial, utilizando el concepto de equidistribucin de costes y beneficios ambientales entre los distintos territorios (intermunicipal, intercomarcal e interregional).

o Fomentar y estimular la preservacin del territorio litoral: desarrollar la capacidad estatal de gestin e inversin dirigidas a las administraciones regionales y municipales, orientadas al fomento de las buenas prcticas en el territorio litoral. Por ejemplo, a travs de la elaboracin de cdigos de buenas prcticas y establecimiento de premios.

o Incentivar la mejora del estndar proteccionista comn contenido en la normativa bsica estatal por parte de las CCAA. Tal sistema de incentivos podra estimular, a su vez, otro de las CCAA para con la CCLL que incorporaran en su planeamiento determinaciones orientadas a una superior proteccin y conservacin de ecosistemas litorales (sistema de incentivos en cascada)

o Establecer los mecanismos necesarios para la resolucin de los conflictos que puedan surgir e entre administraciones y entre stas y la sociedad

En el PUSLI ni siquiera se citan estos instrumentos, si bien es cierto que se habla de eficiencia energtica en las reformas o en las nuevas casas que se dejen hacer en el litoral (!!???)

22. El informe de AEVAL recomienda ampliar las escalas temporales en la planificacin, mientras el informe PUSLI, en su primer borrador hablaba de una escala temporal de tan solo 10 aos.

23. El informe AEVAL recomienda que la asignacin de inversiones respondiera en el futuro a criterios claros y pautados, priorizando los criterios ambientales y sostenibles en funcin de la particular problemtica de la Demarcacin con un mayor equidad en la asignacin presupuestaria. En este ao las inversiones del MAGRAMA, es decir la verdadera poltica realizada, han cado de una forma muy pronunciada. Lo cual tambin supone una contradiccin entre las recomendaciones de AEVAL del 2012 y las polticas realizadas por MAGRAMA en el mismo ao.

24. Respecto las relaciones con las Comunidades autnomas: la AEVAL escribe Las relaciones con las CCAA deberan articularse a travs de convenios especficos, con abandono del convenio tipo y dotados de suficientes instrumentos que permitan la efectividad de sus estipulaciones y la adopcin de medidas para el caso de incumplimiento. Esto convenios abordaran, entre otros aspectos, compromisos sobre plazos para la emisin de informes y colaboraciones concretas y pautadas en mbito tales como la vigilancia del DPMT y zona de servidumbre de proteccin y cofinanciacin de obras. Se hace indispensable establecer procedimientos conjuntos de adopcin de decisiones entre los distintos niveles de administracin implicados en la gestin del litoral, reforzando la interlocucin de las demarcaciones con los rganos competentes de las CCAA. La palabra CCAA apenas se utiliza en el PUSLI, quizs por una reivindacion estatalista de recuperacin de competencias a pesar de que son esenciales en la gestin del ZSP y del propio DPMT.

25. Respecto a la participacin de la sociedad civil, la transparencia y las relaciones con la comunidad cientfica la AEVAL sugiere: Deberan fomentarse las relaciones con las instituciones acadmicas y cientficas que contribuyan un mejor conocimiento del litoral. Asimismo, debera promoverse una cultura de gestin basada en la transparencia informativa, posibilitando la accesibilidad de la actividad de las demarcaciones de costas. En el PUSLI y durante su elaboracin ni siquiera se han utilizado a la comunidad cientfica en el proceso de participacin.

26. Sobre los autores, y, este tema es esencial, hay que resear que en el informe de AEVAL participaron mas de una docena de expertos reconocidos a escala nacional e internacional, catedrticos, con grupos de discusin de hoteleros, empresas constructoras, urbanistas, representantes de CEOE, sindicatos, ecologistas, etc. Este proceso no ha producido en el PUSLI que se ha aprobado directamente y presentado en el Parlamento, no se conoce ni su autoria, ni quienes han sido los expertos que han asesorado al gobierno. Excepto el Sr. Matutes que ha reconocido que ha trabajado mucho en la ley[v], que tiene importantes intereses inmobiliarios e industriales en la costa, aunque se supone que el Sr. Caellas tambin beneficiario[vi] del la privatizacin de las salinas de Ibiza y hoy pblicas tambin puede haber tenido algo que ver.

Como comentario final, el informe de AEVAL, reconoce que la ley de costas ha sido insuficiente para la gestin adecuada del DPMT, que le deslinde se ha realizado con extraordinaria lentitud y en ocasiones con fallos clamoroso, pero que sin esta ley los impactos sobre el litoral seran mucho mayores. La Ley de Costas de 1988 constituye una garanta para la proteccin del DPMT, aunque insuficiente para avanzar en una GIZC, por ello debe aprovecharse la entrada en vigor del Protocolo GIZC del Mediterrneo ya es una oportunidad para avanzar en los aspectos normativos que requiere la gestin integrada. La ley de costas de 1988 precisara de un refuerzo para su correcta aplicacin con adecuados medios humanos y organizativos, pero la reforma del PUSLI va en una direccin totalmente contraria que provocar caos, incertidumbre, mayores impactos e insostenibilidad.

Como conclusin se propone que se devuelva el proyecto de ley y se inicie un verdadero proceso de consulta para mejorar la ley actual con el mximo de consenso y apoyo cientfico para que se haga una verdadera ley de costas con el mximo consenso, basada en la mejor ciencia disponible y con la mxima participacin y consenso, posible para que dure por lo menos otros 25 aos.



[i] http://www.magrama.gob.es/es/costas/temas/anteproyecto.aspx5 de octubre de 2012, el Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente (MAGRAMA) dio luz verde al Proyecto de Ley de Proteccin y Uso Sostenible del Litoral y de modificacin de la Ley de Costas 22/1988 de 28 de julio.

[ii] http://www.aeval.es/export/sites/aeval/comun/pdf/evaluaciones/E28-Costas.pdf

[iii] Este encargo se enmarca, a su vez, en la Estrategia Espaola de Desarrollo Sostenible (EEDS), que explicita la necesidad de que algunas de sus polticas hayan de ser evaluadas por la Agencia anualmente, en concreto, en la poltica referida a la conservacin y gestin de los recursos naturales y ocupacin del territorio, que busca minimizar los daos originados en los recursos naturales y potenciar el uso eficiente y sostenible de estos recursos, fundamentales para el desarrollo econmico y el bienestar social.

[iv] http://www.aeval.es/export/sites/aeval/comun/pdf/evaluaciones/E28-Costas.pdf

[v] Menos proteccin para la costa Los ecologistas denuncian que la nueva ley favorece la especulacin urbanstica, mientras que el Consell dEivissa defiende que da ms seguridad a la propiedad C. Roig | Eivissa | 13/10/2012Ultima hora. http://ultimahora.es/ibiza/noticia/noticias/local/menos-proteccion-para-costa.html 

[vi] MANRESA ANDREU Un dudoso privilegio para la ltima isla balear sin ladrillo. La familia Caellas, beneficiada por la excepcin de Formentera y en la costa de Ibiza

http://sociedad.elpais.com/sociedad/2012/10/06/actualidad/1349520126_552041.html

GLOSARIO

AEVAL: Agencia de Evaluacin de Polticas Pblicas

CEPAL: Comisin Econmica para Amrica Latina

DMA: Directiva Marco de Agua

DMEM: Directiva Marco sobre la Estrategia Marina

DPMT: Dominio Pblico Martimo Terrestre

GIZC: Gestin Integrada de Zonas Costeras

MAGRAMA: Ministerio de Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente

PUSLI: Proyecto de ley de Proteccin y Uso Sostenible del Litoral y de modificacin de la Ley 22/1988.

ZSP: Zona de Servidumbre de Proteccin del Dominio Pblico Martimo Terrestre

GIZC: Gestin Integrada de Zonas Costeras

Fernando Prietoes eclogo. Particip en el proceso de aprobacin de la ley de costas de 1988 y ha colaborado en la evaluacin de esta ley para la AEVAL.

Fuente: http://www.sinpermiso.info/textos/index.php?id=5525



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