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Aumentar tamaño del texto Disminuir tamaño del texto Partir el texto en columnas Ver como pdf 29-04-2015

Reforma y educacional? Sobre la nueva ley que regula el lucro, copago y seleccin

Observatorio Chileno de Polticas Educativas
Rebelin


En el mes de enero, el Congreso aprob la ley que se convirti en la punta de lanza de la llamada reforma educacional del gobierno de la Nueva Mayora, despachndola al Tribunal Constitucional [2] . La iniciativa, que posteriormente fue denominada Ley de Inclusin Escolar, sufri constantes modificaciones que restaron fuerza al mensaje inicial de acabar con el lucro, la seleccin y el financiamiento compartido. Sorprendentemente, la primera de las leyes importantes del gobierno no se refiere al mejoramiento de la educacin ni al posicionamiento de la educacin pblica. Por otra parte, tampoco aparecen planteamientos acerca del sentido de la Educacin, su relevancia y su pertinencia.

En efecto, y como hemos sealado en otras oportunidades, sta no es una nueva ley con un cuerpo propio, sino una modificacin parcial a otros marcos legales como la Ley General de Educacin o el Decreto de Subvenciones, lo que le da un carcter sui generis [3] . ste es un fenmeno a considerar: las leyes parches sirven en lo esencial para no alterar la institucionalidad educativa y eventualmente puede ser un antecedente para las otras modificaciones anunciadas para el 2015 [4] .

En este sentido llama poderosamente la atencin que una reforma, anunciada como un cambio profundo al sistema educativo por el Ministro de Educacin [5] , implique una modificacin legal que en la prctica no apunte una transformacin profunda. El proyecto de ley mantiene el mercado (ahora regulado, sin extremismos) como lgica de provisin educativa, a los padres como clientes de un servicio educativo con ms transparencia para la eleccin y a un Estado que se limita a ser rbitro y a proveer de an mayores recursos a los sostenedores privados. Por lo tanto, hay una apelacin a buenas intenciones, a una educacin integral, a promover y a propender ciertos valores como la diversidad o la inclusin, pero siempre asociados a la libertad de eleccin en el mercado bajo una lgica neoliberal.

En concreto, sta es una ley que se refiere explcitamente a tres aspectos puntuales del sistema educativo: la seleccin, el financiamiento compartido y el lucro. Ciertamente, haba cierto consenso en la ciudadana sobre lo nefasto de estas caractersticas para el sistema educacional. Sin embargo, perduran los pilares de la educacin de mercado: la igualdad de trato pblico-privado, la competencia a travs de la lgica de subvenciones por estudiante matriculado y asistencia diaria, y la libertad de enseanza en los trminos pobremente definidos por la Constitucin [6] . Parece ser que la poltica real no es acabar con el modelo, sino consolidarlo de manera sutil e inteligente.

La tramitacin del proyecto de ley reflej cun complejos son los intereses que se juegan en mantener la estructura del sistema educativo. Por ejemplo, se mont una organizacin fachada de apoderados (la Confederacin de Padres y Apoderados de Colegios Particulares Subvencionados, CONFEPA levantada por la UDI y apoyada por los sostenedores con fines de lucro [7] ), que logr una cierta incidencia en la prensa, reflejando la defensa al mercado de un sector de la poblacin. Ms an, hemos sido testigos de cmo en los cambios anunciados los que fueron decreciendo en su alcance a medida que la discusin legislativa avanzaba aparecieron grupos de poder como la Iglesia y un sector importante de colegios particulares subvencionados con intereses y relaciones transversales en el entramado poltico que reclamaban por los posibles efectos de la reforma en el rgimen de propiedad [8] . Ante este escenario, el dilogo abierto que la Nueva Mayora prometi se redujo a una negociacin con dichos grupos de poder, excluyendo a los actores educativos directamente involucrados.

Seleccin, lucro y financiamiento compartido

Sobre la seleccin escolar, el proyecto introduce nuevos mecanismos de admisin de estudiantes que no existan anteriormente [9] , con el fin de disminuir las arbitrariedades que hoy aumentan la segmentacin. No obstante, en este punto aparece un conflicto pues se perpeta la asimetra entre sostenedor y comunidad escolar, mientras el primero puede imponer su proyecto educativo, la segunda no cuenta con rganos resolutivos de participacin en la institucin. El espacio de participacin en la nueva ley slo est suscrito en los marcos de un acuerdo entre partes y con mayores grados de transparencia.

Asimismo, no basta con decretar el trmino de la seleccin si es que se abunda en el imaginario detrs de sta. La disposicin legal promueve la idea que con el fin de la seleccin las barreras para elegir se acabarn: ste es un reconocimiento a una visin de padres y madres como clientes en un mercado de oferta y demanda.

Hay adems implcito un tipo de estudiante que se pretende proteger en la ley: el exitoso vulnerable (prioritario o el preferente). Quin es este sujeto exitoso? Aqul que est por sobre las expectativas de mrito respecto a su condicin de origen. Quienes se aparten de este imaginario siguen siendo estudiantes problema.

Por lo tanto, aunque sea una regulacin que dice promover la inclusin, funciona la lgica de competencia a nivel individual: es un sistema que slo valora al meritorio. Pruebas de esto son: mantener el SIMCE, herramienta de clasificacin y de castigo y recompensa para los establecimientos; y el trmino de trmino de la seleccin de forma slo parcial y progresiva para los establecimientos emblemticos.

En relacin al financiamiento compartido, el proyecto establece que los colegios particulares subvencionados recibirn recursos directos del Estado con el fin de eliminar el cobro a la familia del estudiante. Pero bajo este mecanismo, se consolida y profundiza la privatizacin, ya que el Estado nuevamente har un traspaso significativo de recursos pblicos a entidades privadas, consagrando su rol subsidiario y favorecedor de la competencia en el mercado.

La nueva regulacin puede ser leda como un reordenamiento del mercado educativo, en el cual ciertos sostenedores se debilitan aqullos que cuentan con menos redes y capital, otros se mantienen e, incluso, habra un tercer grupo que se fortalece. Se fortalecen especialmente aquellos sostenedores vinculados a organizaciones religiosas o civiles con apoyo del empresariado, que se presentan como modelo de la buena gestin y calidad de la Educacin [10] . Son estos ltimos los que ms se beneficiarn con la transferencia directa de recursos del Estado que compensa el trmino del financiamiento compartido, aumentando la subvencin por estudiante. Si bien la demanda de gratuidad fue una de las banderas de los movimientos por la Educacin, la solucin otorgada por la Nueva Mayora fue abordar esta consigna dentro de los marcos del mercado.

En relacin a la prohibicin de lucro, las elites gobernantes fueron obligadas a readecuar este mbito sensible. El proyecto obliga a un cambio jurdico para todos los sostenedores privados, quienes, para recibir subvencin, deben constituirse como entidades sin fines de lucro.

Sin embargo, a pesar de la proclama del fin al lucro, se entendi a ste slo en trminos directos obtencin de ganancias a partir de las subvenciones entregadas por el Estado. De esta forma, el proyecto permite otras vas de retiro de ganancias de los dineros pblicos, a travs del pago de remuneraciones a sostenedores que no realizan una labor propiamente educativa y que recibirn ingresos similares a altos cargos de empresas. Asimismo, no prohbe el lucro de las asistencias tcnicas educativas (ATE), muchas de las cuales son de propiedad de los sostenedores [11] . Cabe consignar que el sector de los sostenedores vinculados a la elite ya posee alianzas inclusive con municipios para que sus ATE apoyen su gestin (la alianza pblico-privada). Finalmente, se permiti el arriendo de los locales donde funcionan los establecimientos escolares, mecanismo que permite desviar recursos pblicos para pagos por infraestructuras que tambin son de su propiedad y en donde el Estado se convierte finalmente en aval de los sostenedores.

Un aspecto interesante a destacar es que los directores de las nuevas corporaciones educacionales debern transparentar ante la comunidad educativa el uso de los dineros. Si la ley cumple el propsito que dice tener, este requerimiento podra servir en lo que respecta a las negociaciones entre trabajadores de la educacin y dueos de los establecimientos.

De lo que no se habla, se mantiene: el mercado, la competencia y la igualdad de trato

Los tres puntos principales a los cuales apuntamos reflejan que el proyecto de ley se ocup de regular la educacin particular subvencionada, en desmedro de la educacin pblica, asegurando un falso sistema mixto. Dado que en este caso el orden de los factores s altera el resultado, retrasar la discusin sobre educacin pblica en pos de la educacin particular parece ms bien una accin dirigida a fortalecer a esta ltima, ya que levanta las barreras para su acceso, a la vez que le brinda mayor financiamiento directo va subvencin, eliminando la incertidumbre financiera de cobrar a las familias. Apoyado en la gradualidad temporal de la ley, se est asegurando el sistema privado, ya que pone trabas a legislar nuevamente sobre la materia durante el largo periodo de implementacin.

Estamos en presencia de una regulacin que aborda algunos aspectos considerados como sensibles por las grandes mayoras y que constituyeron junto a otros elementos, parte de las consignas del movimiento social para acabar con el mercado educativo. Sin embargo, tambin constatamos cmo la actual legislacin mantiene los pilares de la institucionalidad educativa de los ltimos 30 aos: la libertad de enseanza, igualdad de trato y competencia a travs del mercado.

En el primer caso, la libertad de enseanza ha sido entendida como derecho de los sostenedores en Educacin por sobre el derecho de las familias a las cuales el mensaje presidencial deca defender. Esta libertad de enseanza se mantiene en los trminos pobremente definidos de la Constitucin. As, enfatiza que los padres deben aceptar los proyectos educativos sin aludir a su pertinencia y cambio, es decir, que la libertad de los padres es tal en la medida que no interfiera en el rgimen de propiedad. Asimismo, esta ley no se refiere a la participacin, manteniendo a los consejos escolares como entidades de carcter consultivo e informativo, sin poder de decisin ni incidencia y en relacin asimtrica respecto a los propietarios de los establecimientos. Por lo tanto, ha sido ratificado y fortalecido el rgimen de propiedad privada de la educacin.

Paradjicamente, el escenario implica un perfeccionamiento de la competencia entre establecimientos educacionales al equiparar las condiciones en las cuales stos aparentemente operaran. Esto es as en la medida que se mantiene la lgica del voucher por asistencia, el cual diversas investigaciones han sealado como clave la alta segregacin educativa [12] .

Adems, la actual legislacin consagra la pretendida igualdad de trato al no diferenciar entre educacin pblica y educacin privada. Esta igualdad de trato, tal como hemos presenciado en dcadas de mercado educativo, ha terminado favoreciendo a los privados en desmedro de lo pblico. Es ms, con la nueva legislacin se favorece an ms a lo privado al incrementar su financiamiento, al permitir los negocios relacionados como las ATE y las cuantiosas donaciones empresariales, sobre todo se benefician aquellos establecimientos que, bajo una gestin gerencial y con el rtulo de escuelas efectivas en sectores de pobreza, se erigen como modelos a seguir [13] .

Perspectivas a partir de la ley: educacin pblica, pertinencia y participacin

En cuanto al proyecto de educacin pblica, ms all del retraso en el cumplimiento de una promesa, resulta altamente preocupante que se comience con una ley que aumenta considerablemente la entrega de recursos pblicos a los sostenedores privados, sin que exista una seal de fortalecimiento de la educacin pblica. Cabe destacar que la educacin pblica est sumida en una seria crisis que abarca el colapso de su institucionalidad, sistema de gestin, cobertura, y que sigue obligada a competir en condiciones absolutamente desiguales con los privados por los recursos del Estado. En definitiva, nos encontramos con un proyecto de ley que los movimientos sociales y educativos no pusieron como bandera de lucha esencial. Lo que ana a los movimientos sociales es la necesidad de acabar con una educacin privatizada y mercantilizada y la consecuente reconstruccin de la educacin pblica.

Lograr los autnticos objetivos de los movimientos sociales implica no slo desmunicipalizar, sino tambin erigir un nuevo sistema de educacin pblica. En el mejor de los casos, la nueva regulacin no afectar al 35% de la educacin que se encuentra en el sistema municipal. En el peor de los casos, la actual ley no detendr el declive de la matrcula pblica en Educacin. Cabe sealar, que los establecimientos municipales reciben a una poblacin que presenta mayores necesidades y que no pueden optar o son trasladados desde las escuelas particulares subvencionadas. Asimismo, las profundas desigualdades no se solucionan atendiendo a aspectos si bien importantes, secundarios en relacin a los pilares que sustentan la estructura educativa actual donde la segregacin producida por el sistema educativo es an mayor que la segregacin residencial.

En este contexto, no hacer algo urgente por la educacin pblica es hacer que siga cayendo. Por tanto, uno de los elementos que est en cuestin es la definicin de lo pblico y su reconstruccin. Si bien un sector de la poblacin ha puesto de relieve el porqu de la exclusin del 7% de estudiantes que asisten a establecimientos particulares pagados, este grupo perteneciente a la elite ha permanecido inalterable a lo largo de los aos. En cambio, habiendo tenido un 80% de matrcula en educacin pblica hace 30 aos descontando el 14% de establecimientos privados que reciban subvencin del Estado es imprescindible hacerse cargo del descenso al tercio en el cual se encuentra actualmente. Esto requiere ponerse en el centro de la discusin hoy en da y levantar no slo consignas, sino tambin propuestas desde los actores sociales y educativos [14] .

A modo de advertencia para las discusiones posteriores, cabe destacar que es una seal de alerta las innumerables renuncias respecto a sus alcances prometidos, que el proyecto de ley ha tenido durante su tramitacin. Si ya se renunci, por ejemplo, a intervenir los colegios pagados respecto a la seleccin y a la prohibicin del lucro en las ATE, nada indica que en los siguientes proyectos el alcance sea an ms reducido. ste es un antecedente a considerar, por ejemplo, en la prxima discusin sobre Educacin Superior, tambin de rgimen mixto, y con apenas un 15% de estudiantes en universidades estatales pblicas.

Por ltimo, en esa misma direccin, y considerando el decurso del debate sobre stas y otras materias legislativas en Educacin, el movimiento social puede confiar en s mismo. Ciertamente, los diagnsticos son importantes, y la necesidad de crtica es real, pero se requiere tambin salir a las calles, levantando protestas y propuestas. Por eso, es necesario seguir discutiendo y proponiendo respecto al tipo de sujeto humano y al tipo de educacin que queremos proyectar. Eso ciertamente implica una discusin sobre el sentido y los fines mismos de la Educacin, ausente en los debates tecnocrticos alentados por los grupos gobernantes y las lites, pero el nico que puede sacarnos de una educacin como mero desarrollo de capital humano. Ningn modelo educativo ser pertinente si no hay participacin real de todos los actores sociales: por el derecho ciudadano a participar en la educacin pblica.

 



[1] Este documento se produce a partir de las discusiones del Equipo OPECH as como del Seminario-Taller sobre: Anlisis de la Ley de Inclusin Escolar. Han aportado en la elaboracin del documento: Constanza Rodrguez (MUD), Daro Vsquez (Colegio de Profesores), Miguel Caro (UMCE), Tamara Contreras (Liceo Confederacin Suiza), Jos Santis, Lissette Mendieta, Vicente Valle y Marco Verdugo (FECH), Jorge Godoy (Colegio de Profesores Comunal La Cisterna; EDUCAP), Mario Priore (Colegio de Profesores), Patricia Guerrero (UCSH), Mara Teresa Flrez (DEP, UCHILE), Victoria Parra Por parte de OPECH: Natalia Albornoz, Rodrigo Cornejo, Jenny Assal, Jess Redondo, Patricio Lpez, Mario Sobarzo, Rodrigo Snchez (OPECH Centro de Alerta), Juan Lagos, Juan Gonzlez (OPECH - Centro de Alerta), Sebastin Vargas, Felipe Acua, Eduardo Santa Cruz, Paulina Contreras, Erick Valenzuela (OPECH Centro de Alerta), Roco Fernndez, Diego Parra (OPECH- Centro de Alerta) y Sebastin Ligeo

[2] Oficio al Tribunal Constitucional

[3] Ver OPECH (2014): Una ley que no es ley: un proyecto para la educacin pblica o un proyecto para los sostenedores ?

[4] Para conocer las modificaciones sufridas, ver reportaje de CIPER (2015): La huella de los cambios que sufri en el Congreso la reforma educacional

[5] Al respecto, en sus inicios habra sealado de la reforma que, como todos lo sabemos, es de gran envergadura y, como tal, tiene la legtima aspiracin de constituirse en un nuevo referente, y ojal por varias dcadas ms () no solo es casi fundacional, sino que completamente sistmica, lo que significa que abarca desde la primera infancia hasta avanzada la vida juvenil y el trmino de la etapa de educacin terciaria. Ver en el listado de sesiones el Acta de la Presentacin del Ministro de Educacin ante la Comisin de Educacin de la Cmara de Diputados, Sesin 1 Ordinaria, en 18 de marzo de 2014

[6] Es decir, entendida en el artculo 11 de la Constitucin tanto como aqulla que incluye el derecho de abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales, as como tambin que los padres tienen el derecho de escoger el establecimiento de enseanza para sus hijos.

[7] Ver, por ejemplo, reportaje de Radio Universidad de Chile del 4 de julio de 2014: Agrupaciones de apoderados: La estrategia UDI para oponerse a la reforma educacional

[8] Sobre la Iglesia Catlica, en su Anuario Estadstico 2012 declaran 329 jardines infantiles, 573 colegios bsicos y 397 colegios de enseanza Bsica y Media (eran 495 a inicios de dcada). Un reportaje del diario La Segunda de mayo de 2014 los signa en 685 establecimientos los que reciben directamente subvencin del Estado y que tomando como parmetro el mes de marzo de 2014, habran recibido un 13% del total de las subvenciones. Adems, la Iglesia es un entramado heterogneo de fundaciones, corporaciones, congregaciones y establecimientos de propiedad directa de la Iglesia, a los cuales la figura legal que permite el arriendo de colegios entre s los favorece. Esto, sin considerar los colegios con fines de lucro adscritos a la Iglesia.

Para el caso de los establecimientos particulares subvencionados, existen cadenas de colegios muchos de los cuales usan formato de multirut y de tener redes empresariales y polticas fuertes, que llegan incluso hasta la Nueva Mayora, en especial, personeros de la Democracia Cristiana. Lo refleja adems la cantidad de negocios asociados, como las Asistencias Tcnicas Educativas. Para una sntesis general, ver Juan Gonzlez y Diego Parra (2014) Privatizacin de la Educacin: el caso chileno,

[9] Que pueden leerse como una intensificacin de la competencia, al abrir la posibilidad de ingreso a escuelas antes vedadas

[10] Este grupo de sostenedores cuentan con financiamiento de varios colegios, lo que les permite abaratar costos a travs de economas de escala. Las exigencias que pone la ley slo podran ser cumplidas por este grupo, tal como lo reconoce uno de estos emblemticos sostenedores de este complejo religioso empresarial, la Sociedad de Instruccin Primaria. Ver reportaje de La Tercera (abril 2014): "No veo cmo un sostenedor pequeo resistir las exigencias que impone la nueva ley".

[11] La Ley permite otros espacios de participacin lucrativa. Por ejemplo, segn un reciente reportaje de El Mercurio, en el 2014 se destinaron 27 mil millones de pesos para contratos con ATE, para los cuales la Ley no especific el trmino del lucro. Por otra parte, las editoriales de libros tienen lucrativos convenios con escuelas particulares subvencionadas para prescribir libros de dichas empresas: asimismo, un reportaje de El Desconcierto estima ganancias de 200 a 300 millones de dlares para las empresas que publican los textos obligatorios del MINEDUC.

[12] Entre stas, por ejemplo, Bellei (2007), Redondo, Descouvires y Rojas (2004), as como la propia OCDE (2004) quien, en su Revisin de Polticas Educativas para Chile, seala que la educacin chilena est basada en una ideologa que da una importancia indebida a los mecanismos de mercado para mejorar la enseanza y los aprendizajes

[13] Segn datos solicitados a la Intendencia Metropolitana para el ao 2013, se recibieron 2.200 millones de pesos, de los cuales 1200 millones fueron donaciones realizadas a la Fundacin Beln Educa. Cabe destacar que aproximadamente la mitad del monto de las donaciones puede ser descontado por las empresas a travs de su declaracin de impuestos, lo que significa que ese ahorro lo asumimos todos los chilenos, siendo dinero pblico redirigido a fines privados.

[14] Para este punto, algunas de las propuestas son: ACES (2011) Por la Educacin que queremos , las Propuestas para establecer un Sistema Educacional Pblico para las mayoras ciudadanas de la Mancomunal del Pensamiento Crtico (2010) , la Sntesis de propuestas de transformacin democrtica del sistema educativo y fortalecimiento de la Educacin Pblica del Bloque Social por la Educacin (2008) , Congreso Nacional de Educacin (2009) y el Congreso Curricular del Colegio de Profesores (2005) .

 


Rebelin ha publicado este artculo con el permiso de los autores mediante una licencia de Creative Commons, respetando su libertad para publicarlo en otras fuentes.



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