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Aumentar tamaño del texto Disminuir tamaño del texto Partir el texto en columnas Ver como pdf 14-03-2016

Puerto Rico
Reforma Contributiva, para qu y para quin?

Ricardo Fuentes-Ramrez e Ian J. Seda-Irizarry
Claridad


Durante la ltima semana se ha reiniciado el debate sobre una posible reforma contributiva que establezca un IVA de 14.5% y elimine las planillas a la mayora de los contribuyentes. Vale la pena reevaluar la propuesta con nfasis en las ideas subyacentes a la misma y los objetivos para los cuales se concibe.

Primeramente, esta propuesta de reforma contributiva no se da en el vaco, sino que forma parte de una poltica pblica cuyo objetivo central evidentemente es pagar la deuda, deuda que se sigue pagando an despus del anuncio del Gobernador de que era impagable. El gobierno actual, siguiendo con las recomendaciones tradicionales del Fondo Monetario Internacional (aqu importadas mediante el Informe Krueger), parte de la premisa de que el problema es balancear el presupuesto y ganar la confianza de los inversionistas. Lgicamente (de acuerdo a este paradigma neoliberal), la solucin es recortes en el gobierno, aumentos en los recaudos y pagar la deuda. Se le parece escapar a esta visin que las posibilidades de recaudos estn atadas a la actividad econmica. A medida que reactivemos nuestra economa, ms podra recaudar el gobierno. Por lo tanto, la prioridad de la reforma contributiva no debe ser meramente cuadrar el presupuesto y pagarles a los bonistas, sino que debe ser reactivar la economa.

La evidencia emprica apunta a que recortes en el gasto pblico en un contexto de crisis slo profundizan la crisis (Jayadev y Konczal, 2010), reconocimiento que Standard & Poors seal al gobierno en diciembre del 2008, 3 meses antes de la emblemtica Ley 7 del Plan Fortuo (Quiones, 2011). En fin, durante los ltimos 100 aos, tanto en pases desarrollados como en pases en desarrollo, los periodos de recuperacin econmica o de altas tasas de crecimiento econmico fueron asociados a grandes programas gubernamentales de gasto pblico, nunca de recortes.

La realidad de la coyuntura representa un gran reto para el gobierno de Puerto Rico si es que se pretende sacar a la sociedad del atolladero a largo plazo mientras enfrenta las realidades del corto plazo. El doble flagelo de la crisis fiscal y la depresin econmica (Quiones Prez, 2009), donde el tratar de resolver uno exacerba el otro, y cuyos orgenes se encuentran en el agotamiento en la dcada del 70 de la estrategia de desarrollo, nos ha llevado a una decisin inevitable: escoger entre el bienestar del pueblo o sacrificar al mismo ante el altar del crdito y la deuda.

Las consecuencias de un impago a la deuda consisten en limitar nuestro acceso al crdito al perder la confianza de los inversionistas. En otras palabras, lo peor que puede pasar en este rengln, ya pas. Por otro lado, las consecuencias de no iniciar un proyecto de desarrollo econmico para sacarnos de esta crisis estructural son profundas, duraderas, y abarcan numerosos aspectos sociales que afectarn nuestra calidad de vida por dcadas. Si concebimos la reforma contributiva como un instrumento para reactivar la economa, en lugar de un instrumento para pagarle a los bonistas, la propuesta actual tendra diferencias notables.

En primer lugar, la reforma reconocera que no todos los sectores de la economa han sido afectados de igual manera por la crisis. Especficamente se le pondra el nfasis en la reforma a la reduccin de la desigualdad en ingresos y riqueza. Como han demostrado varios estudios, la desigualdad obstaculiza el crecimiento econmico y su sustentabilidad (ver los trabajos de William Easterly y Gary Fields). Puerto Rico es uno de los pases ms desiguales del mundo. Segn el comit que actualmente elabora el Informe de Desarrollo Humano de Puerto Rico, y utilizando como medida el coeficiente GINI, en el 2012 ramos el 5to pas ms desigual del planeta, detrs de Zambia, Honduras, Sudfrica y Namibia.

Una reforma contributiva integral que reconozca el papel que desempea la desigualdad en relacin al crecimiento tiene que basarse en la progresividad: que paguen los que ms tienen. No debe ser de otro modo, ya que muchos de los que ms tienen incluso se han enriquecido y beneficiado durante la crisis. Por ejemplo, entre el 2005 y el 2014, los ingresos a base de propiedad vieron un incremento del 70%, mientras que los ingresos a base de compensacin por empleo vieron un incremento de solo un 1.3% (Junta de Planificacin, 2014, tabla 11; estimado de los autores). Al mismo tiempo vemos que las finanzas municipales se ven afectadas por la concesin de exenciones al impuesto sobre la propiedad. Por ejemplo, segn estimados del CRIM, para el ao fiscal 2012-2013 los municipios dejaron de recaudar casi $900 millones por este tipo de concesin.

La propuesta del gobierno hace caso omiso de las tendencias y causas de la asimetra en la distribucin al darle un alivio a todos los sectores que radiquen planillas de ms de $120,000 al ao. A modo de ejemplo en EEUU, durante la dcada de los 40, todo ingreso por encima de $200,000 (aproximadamente $2.7 millones hoy) pagaba un 94% de impuestos. En ese contexto, la prioridad era asegurar progresividad hasta los ms altos niveles para financiar el crecimiento (y garantizar la paz social en un contexto donde el capitalismo estaba en entre dicho). En Puerto Rico nos encontramos ante una situacin econmica similar, pero el gobierno se limita a cobrar no ms del 32% al exceso sobre $120,000. Sin duda alguna en Puerto Rico no hay tantos millonarios como en EEUU, pero, no obstante, necesitamos renglones adicionales de ingresos por encima de $120,000, y con tasas mucho ms altas.

Por otro lado, la aplicacin de impuestos progresivos tiene que estar complementado con una ofensiva agresiva contra la evasin tributaria, tanto legal como ilegal, la cual histricamente ha sido ms notable en los estratos altos de la sociedad (Cao y Cruz, 2003). Por ejemplo, sobran las historias de individuos con autos de lujo que radican planillas de $50,000 (se podra fiscalizar mejor las planillas conectndolas con el valor de los automviles registrados en el Departamento de Transportacin y Obras Pblicas). Tampoco se pueden olvidar las sobre 20,000 empresas privadas que no rindieron planillas el ao pasado (total no captado estimado en $400 millones).

Precisamente, como respuesta a la evasin se defiende el sistema del IVA. Si bien es cierto que el IVA es ms difcil de evadir que otros sistemas, debemos ser pro-activos en combatir su carcter regresivo (una posibilidad es una tasa ms alta para ciertos bienes de lujo y eximir los bienes considerados necesarios para la poblacin). Por otro lado, no podemos dejar de enfatizar la necesidad de revisar el sistema actual de exenciones contributivas y subsidios para corporaciones que nos hace ser de los pocos pases en el mundo donde las contribuciones sobre ingreso de individuos aportan ms al fisco que las contribuciones de las corporaciones. Esta conversin de Puerto Rico en un paraso fiscal ha erosionado tanto la base como la tica contributiva. El andamiaje de exenciones y subsidios continuos ha sido sustentado por una ideologa y estrategia fallida por el lado de la oferta (supply side) que dice que el bajar los impuestos promueve el crecimiento econmico. Las reformas contributivas desde mediados de los 1980 hasta el 2010 han empujado esa visin y lo que s han logrado es ser una herramienta efectiva para redistribuir el ingreso y la riqueza hacia arriba (Quiones Prez y Seda-Irizarry, 2016).

En trminos especficos hemos visto cmo han aumentado el nmero de decretos de exencin contributiva, desde 50 en el ao 2004, hasta ms de 80 en el presente, periodo durante el cual, en promedio, la economa se contrajo a un ritmo de -1.5%. Segn el Departamento de Hacienda, entre los aos 2008 y 20014 el gobierno otorg cerca de $1,500 millones en crditos contributivos. Lo que resulta preocupante, y que resalta un estudio comisionado por la Cmara de Representantes, y dirigido por el experto en materia contributiva Ramn Cao Garca, es que no se ha evaluado el efecto de tales crditos para ver si lograron su meta. Lo que s ha quedado claro, segn el economista, es que la continuacin de este tipo de estrategia simplemente no ha tomado en cuenta que las condiciones que tal vez hicieron de la misma una relativamente exitosa simplemente ya no estn. Cao Garca va ms lejos al sealar que saldra ms barato si el estado hiciera directamente (las inversiones que quiere promover) porque entonces los rditos de la inversin seran para el gobierno (El Nuevo Da, 22 de febrero 2015). Esta observacin es muy actual, no slo para el caso de Puerto Rico, sino para comprender las tendencias de un capital global que enfatiza la ganancia a corto plazo y que, por ejemplo, se toma prestado, no para realizar inversiones productivas, sino para enriquecer a los accionistas (Mason, 2014).

En fin, lo que tenemos en nuestras manos es un sistema de captacin de riqueza que no slo adolece de recursos, sino que es guiado por una ideologa que no reconoce las transformaciones actuales, es ineficiente, y subsidia las prdidas de un capital que promete pero no cumple (e.g. los $419 millones perdidos por el Fondo para el Desarrollo del Turismo por estar facilitando el desarrollo de hoteles de lujo, ms los $170 millones en crdito contributivos otorgados entre el 2008 y el 2014 para el sector de turismo, cantidad enorme si se toma en cuenta el peso relativamente pequeo que tiene en la economa, aproximadamente un 6% vs 48% de la manufactura, ver Cao Garca et al, 2014).

Por otro lado, coincidimos con los reclamos de diferentes sectores del Pas respecto a aumentar los impuestos a las corporaciones forneas y a las megatiendas. En el caso de las forneas, ste puede ser basado en cun eslabonadas estn las forneas a la economa local (en otras palabras, cunto dinero dejan en nuestra economa). Mientras menos eslabonada la corporacin fornea, ms debe pagar en contribuciones. Similarmente, debemos investigar la magnitud y las implicaciones de la prctica de transfer pricing llevada a cabo por estas empresas para asegurar que paguen un impuesto proporcional a sus ganancias reales (ver Caraballo Cueto, 2016).

Ahora bien, si se lograra captar ms ingresos para el fisco a corto plazo, lo que implicara un flujo inicial mayor de dinero en la economa, faltara todava construir el andamiaje productivo con el cual ese flujo de riqueza contribuira a crear, de manera sustentable, condiciones de bienestar. Y es que, como ha repetido en muchas ocasiones el economista poltico Argeo Quiones Prez, la economa de Puerto Rico es como una goma pinchada, le puedes echar aire y no se va a inflar. Segn un estimado de Quiones Prez y Seda-Irizarry (2016), a la economa de Puerto Rico se le inyectaron entre el 2006 y el 2015 cerca de $40 mil millones a base de mltiples programas (ARRA, TARP, fondos FDIC, deuda emitida, etc.) con el resultado de que la economa tuvo crecimiento positivo solamente en el ao fiscal 2012 a un 0.5% (p. 96-97).

Este reconocimiento de la dimensin estructural de la crisis es importante para evaluar, por ejemplo, la propuesta de la reforma contributiva de eliminar las planillas para la mayora de los contribuyentes, propuesta que se utiliza para pintar la reforma como beneficiosa para el pueblo y como un posible estmulo para la economa. A primera vista, esta iniciativa parece ir dirigida a estimular el consumo. De hecho, parece estar apoyada por los planteamientos del economista britnico John Maynard Keynes, quien identificaba las causas de las crisis capitalistas en una falta de demanda por bienes y servicios. Sin embargo, hay que tomar en cuenta el contexto institucional en el que se da la crisis de Puerto Rico. Especficamente, tenemos un modelo abierto (dado la dependencia en el capital forneo) donde el dinero gastado es para comprar bienes que se importan por lo que no crea un efecto multiplicador interno en la economa. Otro problema es suponer, a raz del aumento en el ingreso disponible, un aumento en el consumo de bienes y servicios dado la incertidumbre sobre el futuro (que Keynes tanto enfatizaba), las necesidades de pagar deudas, etc. En fin todo apunta a que la reforma contributiva debe estar acompaada por un plan integral de reconstruccin econmica.

El gobierno de Puerto Rico dice reconocer esto dado los distintos reportes del Working Group for the Fiscal and Economic Recovery of Puerto Rico, especialmente su Fiscal and Economic Growth Plan Sin embargo, este plan en nada se asemeja a lo que sera un plan o proyecto de poltica industrial. El plan econmico del gobierno consiste bsicamente de repetir parcialmente la lista de recomendaciones draconianas del Informe Krueger, incluyendo medidas como establecer overtime en base a la semana de 40 horas en lugar del da de 8 horas, eliminar das de vacaciones, extender perodos probatorios para empleados/as nuevos, enmendar las indemnizaciones por despidos a favor del patrono y solicitar al Congreso de EEUU no incluirnos en posibles aumentos al salario mnimo. En fin, son medidas que slo profundizarn la crisis al continuar transfiriendo riquezas del pueblo trabajador hacia los ms adinerados.

Cmo se vera la canalizacin de los recaudos a la reactivacin de la economa? Necesitamos un Estado Desarrollista, es decir, un gobierno que lleve a cabo planificacin indicativa y desarrolle una poltica industrial. En un proceso de Planificacin Indicativa, el gobierno establece las metas econmicas de largo plazo, y da pasos concretos para asegurar que los agentes econmicos cumplan con los objetivos de corto plazo necesarios. En este proceso se establece usualmente un programa de Poltica Industrial, en donde se estipula cules son las industrias nativas especficas que el gobierno entiende se deben proteger (ya que no todo lo nativo necesariamente es bueno o estratgico). La tarea del gobierno es llevar a cabo esta planificacin indicativa con el objetivo explcito de proteger las empresas locales. La combinacin particular de polticas industriales, comerciales y tecnolgicas que formarn parte de este programa depender de las particularidades del pas y la economa mundial en cualquier momento dado. Lo que siempre es constante es que se basa en proteger las industrias locales que se entiende son las estratgicas para el despegue econmico del pas. Es por eso que debemos adems establecer impuestos especficos para sectores como los grandes centros comerciales y las grandes empresas locales de finanzas, seguros y bienes races, no slo para financiar el proyecto de desarrollo, sino adems para comenzar a guiar los recursos nacionales hacia sectores ms conducentes al desarrollo. Estos sectores se caracterizan por no crear riqueza, slo la hacen cambiar de manos. Debemos fomentar actividad industrial productiva localmente. Desarrollar una poltica industrial, coherentemente planificada de manera abarcadora (ms all de un subsidio aqu y un crdito all, como suele ocurrir en Puerto Rico), es fundamental para nuestra recuperacin econmica (ver Dietz, 2003; Chang & Grabel, 2014). Cualquier reforma contributiva en un contexto como el nuestro debe aspirar a proteger los recursos o sectores que se consideren claves e incentivar a consumidores y empresas hacia estos sectores. La lgica neoliberal subyacente en la propuesta del gobierno implica que nada de esto est presente de forma contundente.

En fin, la lgica imperante hasta el momento es la de las palancas econmicas indirectas, donde se cree que simplemente un alivio contributivo a ciertos sectores o incluso ciertas reglas fiscales bastan para que la economa y el gobierno fluyan de manera harmoniosa. Sin embargo, la reforma contributiva propuesta slo roza la superficie de los profundos problemas que tenemos que atender.

Por ltimo, y no menos importante dado las repercusiones a corto y largo plazo, tenemos que enfatizar la necesidad de que se le haga una auditora a la deuda. La mera reestructuracin supone que toda la deuda se contrajo sin usurpar los derechos humanos (lo que la hara odiosa) o sin violar la ley (lo que la hara ilegal). Es importante sealar esto dado que, como se report en las pginas de este semanario, hay estudios preliminares que apuntan a que aproximadamente el 70% de los bonos vigentes fueron emitidos en violacin de la Constitucin (Deuda pblica, negociacin y corrupcin, 16 febrero 2016). Esta violacin tambin ilumina las limitaciones que tienen estrategias econmicas como las de implementar nuevas reglas de control fiscal (si violaron la Constitucin, el que respeten estas reglas podra representar un reto si no se imponen consecuencias). Y es que las dimensiones polticas del poder evidentemente van ms all de lo que puedan dictaminar o no leyes en una sociedad capitalista (esto es algo que el economista francs Thomas Piketty no comprende cuando en su exitoso libro El Capital en el Siglo 21 recomienda que se le ponga un impuesto global al capital, quien va a hacer eso?). Las crasas violaciones de ley, los abundantes conflictos de inters, la corrupcin, el arreglo de clases sociales y otros factores ponen en entredicho cualquier propuesta econmica que tenga las mejores intenciones.

En cierto sentido la solucin a la crisis, si bien tiene dimensiones econmicas, tiene que ser de ndole de econmica poltica y su discusin tiene que ir ms all de los debates sobre el estatus colonial de la isla. Con slo un vistazo alrededor del mundo se puede ver que los problemas bajo el colonialismo se pueden reproducir casi a totalidad en un contexto de soberana y neocolonialismo. Por otro lado, la solucin a la crisis es ms poltica que econmica ya que s tenemos una variedad de alternativas a la austeridad, el problema es que los dos partidos dominantes han demostrado consistentemente que no tienen el inters o la voluntad para explorarlas.

 

Referencias

Cao Garca, R. et al. 2014. Evaluacin de Beneficios y Costos de Crditos e Incentivos Contributivos a Empresas, Indito.

Cao Garca, R. y Cruz Pol, A. 2003. Control de la evasin tributaria y equidad fiscal: Un anlisis de la experiencia en Puerto Rico 1987 a 1997, Ensayos y Monografas, No 116, Unidad Investigaciones Econmicas, Universidad de Puerto Rico, Ro Piedras.

Caraballo Cueto, J. 2016. Transfer Pricing, el truco de las multinacionales, Dilogo, 20 de febrero.

Chang, Ha-Joon, and Ilene Grabel. Reclaiming development: An Alternative Economic Policy Manual. Zed Books, 2014.

Dietz, James L. Puerto Rico: Negotiating development and change. Lynne Rienner Publishers, 2003.

Jayadev, A. y Konczal, M. 2010. When Is Austerity Right? In Boom, Not Bust, Challenge, 53(6): 37-53.

Junta de Planificacin. 2014. Apndice Estadstico.

Mason, J. 2014. Disgorge the Cash!, New Inquiry.

Quiones Prez, A. 2009. Ingeniera de una Crisis Autoinfligida, Claridad, 12 de enero.

Quiones Prez, A. 2011. El Fracaso del Plan Fortuo, Claridad, 5 de mayo.

Quiones Prez, A y Seda-Irizarry I. 2016. Wealth Extraction, Governmental Servitude, and Social Disintegration in Colonial Puerto Rico, New Politics, 15(4), 91-98. Republicado en 80grados.net.


* Los autores son economistas miembros de la Asociacin Puertorriquea de Economa Poltica. Empleando una visin alternativa a las polticas de austeridad, la APEP tiene como objetivo divulgar y democratizar el conocimiento econmico, y ser un recurso constante para todos los sectores del Pas, incluyendo a los partidos polticos, la clase trabajadora, cooperativas, y todas las organizaciones de la sociedad civil que luchan por la justicia social y por un nuevo Pas. Para ms informacin visitar: www.economiapoliticapr.org


Fuente original: http://www.claridadpuertorico.com/content.html?news=69D0251AB8FC8C7EEC2BF29E51F61F6A



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