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Aumentar tamaño del texto Disminuir tamaño del texto Partir el texto en columnas Ver como pdf 11-08-2017

El Estado autonmico y la soberana nacional: una lectura de la Constitucin de 1978

Miguel Len
Rebelin


1. Por qu meterse en este jardn

Tomando como excusa un artculo publicado en El Pas por Javier Tajadura, he decidido escribir unas reflexiones sobre cmo se resuelve en la Constitucin Espaola de 1978 (CE) el tema de la nacin espaola y las nacionalidades que acoge en su seno; despus de elaborar y difundir una versin provisional, he decidido que vala la pena ser un poco ms exhaustivo y sistemtico. Esto adems me ha permitido precisar y corregir algunas cosas. Evidentemente no puedo entrar en excesivo detalle, puesto que de lo que se trata es de presentar una reflexin manejable y no un tratado ilegible, y tampoco s si puedo nadar en aguas constitucionales de ms profundidad que estas. Pero si este texto suscita alguna reaccin o debate y resulta necesario detenerse ms en algn aspecto concreto, har lo que pueda para dar una rplica adecuada.

Aunque desde luego no soy un experto constitucionalista, se trata de un tema que me interesa y sobre el cual leo todo lo que puedo. Especialmente vista la importancia que tiene la crisis del modelo territorial para el momento poltico actual en Espaa. Tal vez precisamente porque no cargo con la responsabilidad y el bagaje propios del experto, puedo permitirme piruetas argumentales y razonamientos que alguien cuyo prestigio acadmico o profesional est en juego no puede asumir con tanta ligereza. Al mismo tiempo, sin embargo, creo que lo que planteo no est demasiado alejado de lo que defienden los juristas vascos de la rbita del PNV, que como voces expertas tendrn ms legitimidad que la que yo tendr nunca.

El artculo de Tajadura me ha animado a escribir estas lneas porque creo que esta es la primera vez que, leyendo un artculo suyo, mi desacuerdo con l no es solo poltico sino, ante todo, estrictamente jurdico. Las dos afirmaciones fundamentales que l presenta y que a mi juicio yerran son las siguientes: que la nacin de naciones es incompatible con la nacin cvica; y que en la CE las nacionalidades no son un elemento constitutivo del Estado. La primera afirmacin se desmiente por s misma a travs de los ejemplos constitucionales de Ecuador y Bolivia, que el propio Tajadura menciona, salvo que alguien pretenda decir que ambas constituciones violan los principios de igualdad y libertad ciudadanas. La segunda afirmacin es la que merece una respuesta.

La cuestin del reconocimiento del derecho de autodeterminacin en Espaa es un problema poltico, pero el rigor jurdico es imprescindible: ya desde los tiempos de los jacobinos sabemos que el supuesto derecho de desobediencia se vuelve en favor de la reaccin tan pronto como la revolucin triunfa. Por eso, reconociendo todas las imperfecciones y problemas de nuestro orden constitucional y de nuestro marco jurdico, tambin creo que es necesario preservar tan intacta como sea posible una herramienta de transformacin tan til como el Derecho. Incluso si el objetivo poltico ltimo es una transformacin poltica y social tan profunda que el propio Derecho tal y como lo concebimos actualmente dejar de tener sentido.

2. El soberano y los soberanitos

Normalmente la cuestin constitucional sobre la nacin y las nacionalidades en Espaa se explica aludiendo al artculo 2 de la CE. Este artculo habla de la nacin espaola y su indisoluble unidad, y al mismo tiempo reconoce la existencia de las nacionalidades. Sin embargo, apenas clarifica en nada la relacin entre ambas. Lo nico que permite entender mejor el significado de este artculo es recurrir a otros contenidos de la CE. Concretamente el Cap. 3 del Ttulo VIII, la Disposicin Adicional Primera, y las Disposiciones Transitorias Primera y Segunda. Lo que sigue es el sentido que le doy, y no porque se me haya ocurrido, sino porque s leer por m mismo y porque he ledo a diferentes juristas (a los que por desgracia no sabra citar) plantear cuestiones parecidas:

Lo primero que hay que subrayar es que la CE se declara heredera y reconocedora de una historia constitucional previa. Lo curioso (creo que no hace falta explicar por qu) es que no hay referencias explcitas a la Constitucin de 1931, pero s se mencionan los derechos histricos, los fueros y los Estatutos de Autonoma (ver las Disp. Adicional y Transitorias antes citadas). La legitimidad de este conjunto de normas e instituciones es preconstitucional. Su validez jurdica, sin embargo, se supone que la funda ex novo la propia CE. Es una situacin paradjica: hay unas normas e instituciones cuya legtima vigencia se reconoce por razones histricas, pero su legalidad es nueva. Esta es una paradoja relativamente normal, en realidad: todo cambio constitucional acepta leyes e instituciones previas bajo principios jurdicos nuevos.

Lo peculiar de este caso es que mediante esta operacin lo que se est reconocimiento es una capacidad territorial y competencialmente circunscrita de autogobierno. Y la introduccin del trmino nacionalidad, que trae ecos de la URSS. Como adems no se establece de forma ntida y cerrada la diferencia entre nacionalidades y regiones, tenemos que es el propio devenir histrico y poltico de nuestro pas el que va marcando la pauta: las regiones devienen nacionalidades tan pronto como se dan las condiciones polticas para plantear tal reivindicacin. O sea que en la prctica es una distincin ftil y, por comodidad, podemos hablar de nacionalidades simplemente.

Es decir, y aqu es donde entramos en harina realmente, que la CE plantea la existencia de un soberano grande, la nacin espaola, que reconoce la existencia en su seno de soberanos pequeitos, las nacionalidades. La contrapartida de ese reconocimiento es que las nacionalidades aceptan su subordinacin a la nacin, adems de la indisolubilidad de sta. Ahora bien: esa subordinacin de los soberanitos al soberano no se basa en una relacin de ordeno y mando. Es una subordinacin negociada, y esto debera resultar claro para cualquiera que se lea el Captulo 3 del Ttulo VIII. Los lmites en los que se mueve esa negociacin, y que garantizan la efectiva subordinacin de los soberanitos al soberano, son las competencias exclusivas de la administracin central (art. 149). El resultado de esas negociaciones son los Estatutos de Autonoma (ver arts. 143 a 147). Lo explico, por si acaso:

Si la soberana espaola reside en las Cortes, no cuesta mucho razonar que las sedes de las pequeas soberanas a las que se refiere la CE son los Parlamentos Autonmicos. Repito lo que he planteado en el prrafo anterior: esos Parlamentos son soberanitos porque la soberana nacional se lo permite, pero se lo permite porque se reconoce el hecho histrico, objetivo, de que esos soberanitos existen. Entonces, el proceso legislativo de elaboracin de un Estatuto es como una especie de proceso constituyente en miniatura, que tiene un funcionamiento bastante lgico, considerando el principio esencial del Estado autonmico del cual partimos, repito de nuevo: la subordinacin negociada de los soberanitos, cuya existencia se reconoce jurdicamente como un hecho histrico objetivo, al soberano.

Primero, el Parlamento Autonmico debate y aprueba un borrador de Estatuto. El Estatuto, norma institucional bsica de cada Comunidad Autnoma dentro del marco de la CE (art. 147), no puede entrar en vigor inmediatamente, ya que la decisin del soberanito tiene que ser revisada y aceptada por la decisin del soberano grande al cual ha aceptado someterse. Por eso se remite a las Cortes el proyecto de Estatuto, y las Cortes lo debaten. Entonces se han pronunciado los dos soberanos, y el proceso negociador se da por concluido, excepto en los casos de las Comunidades Autnomas en las que adems se prev un referndum autonmico para verificar la conformidad del soberanito con la del soberano. Fjese bien el lector en cul es el orden de los factores, que en este caso s altera el producto: primero el Parlamento Autonmico, y despus el Parlamento espaol, no a la inversa, ni solo el segundo. Si encima es necesario un referndum, mayor razn para afirmar que se trata, en toda regla, de un proceso negociador.

Se puede plantear que, puesto que los Estatutos de Autonoma son aprobados por las Cortes como leyes orgnicas (art. 147), tambin deben estar sujetos, igual que toda otra ley al control del Tribunal Constitucional (TC). Lo que tambin es evidente es que no se trata de una ley orgnica cualquiera, puesto que no se trata de una decisin unilateral de las Cortes. Un Estatuto de Autonoma es, por el contrario, el resultado de una negociacin cuyo punto de partida es el acuerdo alcanzado por los miembros de un Parlamento Autonmico en el que reside una soberana pequeita.

Esta peculiaridad probablemente no justifique eximir a los Estatutos de Autonoma del control constitucional por parte del TC. Pero s es suficientemente importante como para pensar que lo lgico es que el TC se pronuncie sobre la constitucionalidad del Estatuto antes de que las Cortes aprueben la propuesta recibida desde un Parlamento Autonmico, y no despus.

Parece que el legislador, el da que tena que discutir este tema, andaba pensando en otra cosa. De hecho, van dos veces que est pensando en otra cosa, porque el recurso previo de inconstitucionalidad ante el TC, que es posterior a la aprobacin en el Congreso y la publicacin en el BOCG pero anterior a la entrada en vigor (lo cual no est del todo mal, pero tal vez es mejorable), ha sido legislado ya dos veces: primero en 1979, en la LOTC; despus fue suprimido en 1985; y fue recientemente restaurado en la LO 12/2015.

Sea como fuere, lo que creo que resulta evidente, a la luz de lo que he planteado, es que, en su revisin de un Estatuto ya aprobado en los dos Parlamentos, el TC no puede imponer modificaciones sustanciales. Si lo hace, quiebra la condicin bajo la cual el soberanito acepta subordinarse al soberano a cambio de reconocimiento, que es que ambos tienen que negociar los trminos de esa subordinacin.

3. La reforma del Estatut y la destruccin del consenso interpretativo

Y esto me lleva a uno de los principales problemas que tiene el artculo de Tajadura. Si l tiene razn, si las nacionalidades son meras naciones culturales y no son un elemento constitutivo del Estado, la disputa poltica sobre la reforma del Estatut queda reducida a un berrinche injustificado por parte de la Generalitat. Y por tanto desaparece prcticamente toda posibilidad de entender una de las principales causas de la crisis territorial espaola, y concretamente del caso cataln.

La interpretacin constitucional que he propuesto nos da una visin distinta de lo que ocurri en el caso de la reforma del Estatut. El Parlamento Cataln plante un texto reformado. No entro a valorar si ese texto reformado se ajustaba a los lmites fijados por la Constitucin, porque en el fondo es indiferente. Es indiferente porque lo importante es que las Cortes, es decir, la institucin depositaria de la soberana nacional, tomo en consideracin ese texto reformado, aplic los cambios que consider pertinentes, y lo aprob. Y es entonces cuando el Tribunal Constitucional entr en escena (despus del referndum!) e hizo precisamente aquello que a cualquiera con dos dedos de frente le habra parecido una temeridad.

El problema es que una cosa tan importante para el orden constitucional espaol como la naturaleza de la relacin entre el soberano nacional y los soberanitos que acoge en su seno no est explicada exactamente negro sobre blanco. Eso de que haya cuestiones constitucionales cruciales que no queden explicitadas sino sujetas a la prevalencia de un consenso interpretativo implcito no es extrao en el derecho constitucional. Lo que debera extraarnos es la frecuencia con la que eso ocurre en la CE. Y que ese consenso interpretativo se rompiera.

Cuando se negoci el nuevo Estatut, de hecho, me da la impresin de que en general todo el mundo tena muy claro cul era ese consenso interpretativo, cuyo contenido esencial deba ser aproximadamente el que yo he tratado de explicar. Lo que ocurri fue que el Partido Popular, cegado por la arrogancia poltica del aznarato y por su rechazo visceral a Zapatero, trat de imponer una modificacin unilateral de ese consenso interpretativo. No pudo hacerlo en las Cortes ni en trminos de opinin pblica, as que recurri al TC. Como ese consenso no estaba explicitado en ningn sitio, todo el mundo tena la sensacin de que algo se poda romper, pero era muy difcil sealar exactamente qu.

Alguien podr plantear que todos o parte de los promotores de aquella reforma ya trataban con ella de forzar los lmites del equilibrio constitucional entre soberano y soberanito, pero si esa hubiera sido la intencin habramos entrado ya entonces en una espiral de choques frontales permanentes como la que tenemos en la actualidad. En todo caso, adems, el lugar en el que esa supuesta intencin dolosa deba haber sido detectada y neutralizada es el Parlamento espaol, que en todo caso s modific contenidos importantes de la propuesta planteada por el Parlamento Cataln.

Aquella negociacin conflictiva, rechazada abiertamente por la derecha nacionalista espaola, supuso la ruptura del consenso implcito previo pero no fue capaz de reemplazarlo por otro nuevo. En su lugar qued simplemente la imposicin parcial de una nueva lectura, totalmente verticalista, de la relacin constitucional entre la nacin espaola y las nacionalidades. Esa nueva lectura se manifiesta tambin en las polticas recentralizadoras del PP, que han sido ampliamente criticadas, y que demuestran que la lectura actualmente imperante de la CE a este respecto impera sobre todo gracias la fuerza y no a la persuasin.

4. Sobre la posibilidad de un referndum

Alguien podr objetar que, si lo que digo es correcto, entonces el proceso cataln de independencia unilateral tendra que gozar de mayores apoyos en el resto del pas. Pero no es as. Esta interpretacin del asunto permite entender la postura actual de la Generalitat, no tiene por qu justificarla automticamente. De hecho, creo que la interpretacin que he defendido hasta aqu hace perfectamente viable un referndum que permita el ejercicio del derecho a decidir como paso previo de un eventual ejercicio del derecho de autodeterminacin con todas sus consecuencias.

El punto de partida es que, efectivamente, no se puede celebrar solamente en Catalua una consulta relativa a la independencia. No cabe duda de que esa pregunta se refiere a la unidad de la nacin espaola, que la CE declara indisoluble. Pero es posible realizar un referndum consultivo en todo el Estado (art. 92).

Los aspectos ms importantes de dicho referndum seran, obviamente, la pregunta que plantear y las pautas para determinar cul ha sido el resultado de la votacin. La pregunta no puede versar directamente sobre la independencia, porque de nuevo nos encontramos con los lmites del artculo 2. Pero s puede preguntar por la disposicin o la voluntad de iniciar las negociaciones polticas y procedimientos constitucionales necesarios para que el derecho de autodeterminacin pueda ser ejercido.

En lo tocante a la interpretacin del resultado, la rareza sera en este caso que habra que considerar el resultado no solamente a nivel nacional, sino tambin a nivel autonmico, para considerar a la vez al soberano y a los soberanitos. Eso implicara probablemente ajustar tambin a cada escala, considerando incluso las diferencias entre las Comunidades Autnomas con ms y menos competencias, los umbrales de participacin y de eleccin por el S o por el No. Probablemente esto tambin requerira crear un censo ad hoc para hacer posible que ciudadanos que han vivido en ms de una Comunidad Autnoma puedan elegir en cul de ellas quieren votar.

Tiene sentido hacerlo as, y no preguntar por el derecho de autodeterminacin de Catalua y considerar los resultados solamente a nivel nacional y en Catalua puesto que el reconocimiento constitucional del derecho de autodeterminacin tiene efectos para todas las nacionalidades a la vez y no solo para una. Y porque no es posible establecer de forma clara e inalterable qu regiones constituyen nacionalidades y qu regiones no.

Dos no se pelean si uno no quiere; pero, si uno no quiere, dos tampoco bailan. Esta es una de las principales complicaciones:

Si el resultado del referndum es favorable a escala nacional y tambin lo es a nivel autonmico, no hay duda sobre el paso siguiente. Es necesario iniciar el procedimiento de reforma constitucional, eliminar la referencia a la indisolubilidad de la nacin espaola, y regular los trminos del ejercicio del derecho de autodeterminacin. A partir de ese momento, en determinados supuestos, una Comunidad Autnoma podra celebrar un referndum de secesin.

Si el resultado del referndum no fuera favorable a escala nacional ni autonmica, tampoco cabra la menor duda acerca del paso siguiente: no urge una reforma constitucional para posibilitar el ejercicio del derecho de autodeterminacin.

El problema, como anticipaba, sera que se diera una situacin mixta: por ejemplo, que a nivel nacional o que en algunas Comunidades Autnomas el resultado no sea favorable, mientras que en otras s lo sea. Sera un dato difcil de encajar, que constatara en cualquier caso la crisis del modelo territorial y que abocara, igualmente, a abrir la discusin sobre una reforma constitucional aunque, probablemente, no prospere.

Entrando en el campo de las intuiciones sociolgicas, creo que la situacin ms probable sera un holgado resultado a favor en las Comunidades Autnomas en las que la conciencia nacional es ms fuerte (el Pas Vasco, Catalua, Navarra, Baleares, Valencia, eventualmente Galicia y Canarias) y una situacin ms o menos ajustada en las dems, lo cual supondra que a nivel estatal tambin habra un resultado favorable al s. El ajuste de los umbrales de participacin y voto podra servir para evitar que un resultado de estas caractersticas, si efectivamente es el ms probable, d lugar a un bloqueo.

Se pueden plantear dos objeciones. La primera es que el proceso de reforma constitucional es tan complejo que nadie asumir nunca el riesgo poltico correspondiente. Mi respuesta es que la situacin est alcanzando tal gravedad que lo que realmente es un riesgo poltico es aferrarse a la indisoluble unidad de Espaa o a la va unilateral. Es ms: estamos en un contexto en el que aqulla fuerza poltica que sea capaz de plantear, de forma creble, su determinacin de acometer una reforma constitucional profunda, concreta y bien detallada, puede conseguir un significativo apoyo popular.

Y an hay un dato ms que debemos tener en cuenta. Si realmente se viera que, por razones de urgencia o de cualquier otro tipo, no se puede asumir el procedimiento de reforma constitucional tal y como viene dado, existe una llave maestra que, en condiciones de extraordinario clamor popular, puede ser legtimo utilizar:

Como se sabe, el Ttulo X de la CE, establece dos procedimientos de reforma. Uno fcil (art. 167) y otro difcil (art. 168). El fcil se aplica a todas las disposiciones constitucionales salvo aquellas que, por su especial trascendencia, se entiende que tienen que ser modificadas siguiendo el procedimiento difcil. El propio artculo 168 es el que enumera esas disposiciones de especial trascendencia, y omite desde luego una enormemente importante: la regulacin del propio procedimiento de reforma. Esta es la llave maestra, el botn rojo, que por accin o por omisin prev nuestro diseo constitucional: se puede aplicar el procedimiento simple (art. 167) para modificar el Ttulo X en su conjunto. Evidentemente es una maniobra polticamente arriesgadsima, pero tal vez una situacin tan crtica como la del orden constitucional actual la haga necesaria. De hecho, si efectivamente el orden constitucional vigente est herido de muerte, la gran disputa poltica de estos aos es quin va a conseguir primero conformar un bloque poltico y social mayoritario suficientemente slido y aplastante como para poder hacer un uso aceptable de ese recurso excepcional. Puede ser la revolucin democrtica y radical, o la reaccin autoritaria y conservadora.

La segunda objecin es que, si esta solucin fuera tan sencilla, ya se habra puesto en marcha. Especialmente porque estamos en una situacin en la que parece que el problema es irresoluble porque se ha convertido en un conflicto entre quienes quieren aplicar la ley de la forma ms restrictiva posible en nombre de la nacin espaola y quienes quieren saltrsela porque la voluntad poltica todo lo puede. Mi respuesta es que, de hecho, el sector dominante de las elites espaolas, sean espaolistas o no, considera conveniente mantener la actual situacin de conflicto.

El autntico problema que tiene la frmula refrendaria que he propuesto es que, tanto si falla el primer referndum consultivo (que no creo) como si no prospera despus un referndum se secesin (que es probable), lo que hay que negociar con mucha atencin es cunto dura el perodo de tregua entre una de estas votaciones y el momento en que haya que medir de nuevo la temperatura del independentismo perifrico y/o del centralismo espaolista.

Lo ms apropiado sera establecer un doble criterio: uno regular, que podran ser 28 aos (siete legislaturas), dado que pasaron unas tres dcadas desde la aprobacin de la CE hasta que tuvo lugar la disputa sobre el Estatut; y otro extraordinario, si lo piden, antes de que pasen esos 28 aos, un nmero determinado de ciudadanos (al modo de una ILP) o una mayora parlamentaria cualificada, o un nmero significativo de gobiernos autonmicos. Se podra entrar en mucho detalle, planteando criterios ms estrictos cuanto menos tiempo haya pasado desde la celebracin de la ltima consulta, y ms suaves cuanto menos tiempo quede para la celebracin de la siguiente.

Lo importante desde un punto de vista poltico es que la institucionalizacin de la disputa territorial puede ser un estupendo baln de oxgeno para la lucha de clases. Esos perodos de tregua son ocasiones perfectas para que la revolucin democrtica y radical avance gracias al impulso proporcionado por las demandas de reconocimiento del derecho de autodeterminacin. El conflicto eterno en el que nos encontramos actualmente es una herramienta perfecta para matar las luchas sociales, que son comunes a todos los pueblos de Espaa, de aburrimiento, y es la mejor solucin que tienen quienes nos gobiernan para tratar de prolongar la vida del orden vigente o, en su defecto, para poder dar rienda suelta a una reaccin autoritaria.

He aqu, para quienes disfrutan las discusiones bizantinas, la razn por la que el leninismo apoyaba y defenda, a inicios del siglo XX, el derecho de autodeterminacin.

Blog del autor: http://fairandfoul.wordpress.com/

Rebelin ha publicado este artculo con el permiso del autor mediante una licencia de Creative Commons, respetando su libertad para publicarlo en otras fuentes.



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