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Aumentar tamaño del texto Disminuir tamaño del texto Partir el texto en columnas Ver como pdf 12-05-2018

La reforma del agro cubano y el impuesto por tierras ociosas: una buena idea?

Pedro Monreal
El Estado como tal (Blog)


Pregunta: Qu sucede si un impuesto se aplica por una razn equivocada? Respuesta: Pudiera ser una prdida de tiempo y de recursos, y tambin una fuente de desgaste del capital poltico de quien aplique el impuesto.

La prensa nacional ha anunciado hoy que a partir del mes de julio de 2018 las personas naturales y jurdicas que posean reas deficientemente aprovechadas sean de su propiedad o estatales- comenzarn a pagar un impuesto por tierras ociosas. (1)

La medida se aplicar inicialmente en dos provincias del pas Pinar del Ro y Cienfuegos- y la cuanta de los impuestos, entre un mximo de 180 pesos cubanos (CUP) por hectrea (ha) y un mnimo de 45 CUP/ha, depender de la categora de los suelos.

La medida, esbozada inicialmente en 2017 como parte de un paquete de acciones de poltica econmica dirigidas a reactivar el sector agropecuario, fue anunciada oficialmente a finales de 2018 durante una sesin del parlamento cubano. (2)

La racionalidad pblica de la decisin se basa, fundamentalmente, en el supuesto de que un impuesto sobre la tierra ociosa (un estmulo negativo) tendr el efecto de reducir el rea no cultivada, y se asume que al ocurrir lo anterior habra un incremento de la produccin agropecuaria nacional.

Son dos supuestos racionales, pero incrementar la produccin agropecuaria necesita mucho ms que una inferencia lgica.

Gotas en el ocano

Un estmulo negativo pudiera funcionar como un factor causal para el incremento de la produccin agropecuaria, pero no operara de manera aislada sino como parte de un conjunto mayor de factores causales como es el caso de la disponibilidad material de medios de produccin (maquinaria, fertilizantes, pesticidas, combustible, almacenamiento, envases, etc.), el acceso a financiamiento, la existencia de mercados funcionales que establezcan precios relativos adecuados, el pago a tiempo de las mercancas que venden los productores, y la posibilidad de contar con oportunidades para mejorar el nivel de vida de los productores del campo (vivienda, medios de transporte, equipos electrodomsticos, etc.).

Cuando se aprecia el asunto desde una perspectiva amplia, el impuesto sobre la tierra parece ser una gota en el vasto ocano de los factores que necesitan ser enderezados para que aumente la produccin agropecuaria nacional en Cuba.

Qu ocurrira si se aplica el impuesto por tierra ociosa, pero no se garantizan los millones de pesos (y de dlares) de inversin que se necesitan para cultivar las 373 mil ha de tierra ociosa sujetas al pago del impuesto?

Qu ocurrira si Acopio continuase la tradicional demora en el pago de las producciones que compra a un productor que, adems, ahora debe pagar ms impuestos?

Adicionalmente, existe una segunda cuestin que necesita ser abordada. Se ha expresado oficialmente que este impuesto no tiene vocacin recaudatoria, pero de todas maneras ese impuesto ser parte del presupuesto nacional y por eso es conveniente ponerlo en perspectiva.

Como no se dispone de datos pblicos respecto a la composicin por categoras de las 373 mil ha. de tierras ociosas a las que debe aplicarse el impuesto, lo ms que puede hacerse son clculos aproximados relativos al monto de la recaudacin estimada. Este se movera entre un mximo de 67 millones de CUP y un mnimo de 17 millones de CUP, aproximadamente, con un valor medio de 42 millones de CUP. (3)

Para un presupuesto que dedica 14465 millones de CUP a subsidiar la actividad estatal agropecuaria, el valor medio de 42 millones de CUP es apenas otra gota de agua en el ocano.

Tratando de mitigar un sntoma, pero evadiendo la causa radical del problema?

Como siempre sucede con medidas de poltica de este tipo, hay dos preguntas lgicas que se imponen desde el principio:

Ha funcionado ese tipo de impuesto en otras partes?

Qu dicen los datos de partida sobre el grado de enfoque de la medida?

Intentemos explorar la respuesta a la primera pregunta.

El impuesto sobre tierras ociosas es parte de lo que la literatura econmica especializada identifica como impuestos con objetivos no fiscales, es decir, no relacionados esencialmente con la captacin de impuestos presupuestarios, como es el caso del impuesto que se aplicar en Cuba.

Una rpida revisin de la literatura respecto a los impuestos sobre las tierras ociosas permite identificar que, aunque ese tipo de impuesto se ha aplicado en muchos lugares, se observa un significativo desacuerdo entre los especialistas respecto a su utilidad para incrementar la produccin.

De hecho, es un tema polmico no solamente debido a esa carencia de consenso especializado sino tambin debido a la propia naturaleza poltica de un instrumento como ese que, en ciertas partes del mundo, ha sido criticado como un mecanismo que favorece abiertamente unos intereses sobre otros. La actual discusin sobre el tema en pases como Kenya e Indonesia, refleja ese tipo de discusin. (4)

Algunos de los autores ms prolficos sobre el tema de los impuestos sobre la tierra han planteado, desde hace tiempo y de manera reiterada, su valoracin de que muchos pases aplican mayores impuestos en tierras ociosas aunque raramente tienen efecto. (5)

Como he expresado antes, es un tema polmico y es posible que los decisores de la medida en Cuba se hayan informado a partir de evidencias y de anlisis que apoyasen la idea de que el establecimiento de un impuesto a las tierras ociosas podra ser efectivo en el caso de Cuba. En tal caso, sera de mucha utilidad para el debate pblico en Cuba que tales evidencias y anlisis pudieran ser compartidos, para poder entender la racionalidad de la decisin.

En mi modesta opinin, pues no soy experto en el tema, el problema de la tierra ociosa en Cuba no debe ser entendido como una causa en s misma de la baja produccin, sino como un sntoma (la baja utilizacin de un recurso) que tendra varias causas ms profundas, por ejemplo, las restricciones de capital y la operacin de cadenas productivas disfuncionales. No es inusual que miles de toneladas de productos se pudran en el campo cubano por falta de transporte o de envases.

Intentar resolver esas causas raigales mediante un impuesto sobre la tierra ociosa no guarda relacin alguna con el tipo de acciones que realmente se necesitara para resolver causas fundamentales como son las restricciones de capital, la carencia de medios fsicos y cadenas productivas que no funcionan bien.

Cuando los datos apuntan hacia otra parte

Una de las reas donde la estadstica oficial cubana ofrece datos suficientes y relativamente actualizados es precisamente el uso de la tierra. En junio de 2017 fue publicado el informe Panorama uso de la tierra. Cuba 2016. (6)

Se dispone adems de informacin ms reciente aunque no completa- respecto a la situacin del ao 2017. (7)

Las cifras indican que la extensin de tierra ociosa en Cuba era de 883900 ha en 2016, lo que representaba el 14,2% de la superficie agrcola del pas. (8)

Ese es un primer dato que necesita una aclaracin pues usualmente se asume que las tierras ociosas representan el 56,1% de la superficie agrcola, cuando en realidad el 56,1% lo que expresa es la proporcin de la tierra agrcola que no se encuentra cultivada.

Las estadsticas oficiales lo que reflejan es el indicador inverso ndice de aprovechamiento- que registr un 43,9% en 2016 y de este es que se calcula indirectamente el porciento de desaprovechamiento de la tierra agrcola del pas. (9)

Es decir, en la estadstica cubana la categora de superficie no cultivada es considerablemente ms extensa que la categora superficie ociosa. La primera incluye a la segunda, pero tambin contabiliza los pastos naturales o maniguas que pudieran ser de posible roturacin y que constituyen reservas de tierra para el desarrollo agropecuario. (10)

El ndice de aprovechamiento relativamente bajo de 43,9% expresa un tipo de desaprovechamiento de la tierra que es distinto al tipo de desaprovechamiento que expresa el ndice de ociosidad. O sea, que aun si se resolviese por completo la ociosidad, seguira existiendo en Cuba un serio problema con la utilizacin efectiva de la superficie agrcola.

Se dispone de un dato ms reciente que indica que el total de tierras ociosas era de 917299 ha en 2017, equivalente a un ndice de ociosidad de 14,7%, algo mayor que el registrado en 2016. (11)

De ese total de superficie ociosa, 544427 ha se consideran reas protegidas y por tanto no se cuentan en el fondo de tierra ociosa que sera gravada con el impuesto. (12)

El total de superficie ociosa sujeta a impuesto sera entonces de 372878 ha, o sea, el 6% de la superficie agrcola del pas.

Por otra parte, las estadsticas indican claramente que en 2016 el problema ms serio de ociosidad se concentraba en el sector estatal, con casi un 25% de ociosidad, muy superior a la media nacional de 14,2%.

La ociosidad en el sector no estatal es considerablemente menor (8%). Dentro de ese conjunto existen variaciones que van desde un mximo de ociosidad en las cooperativas de crditos y servicios (CCS) de 13,4% (aproximadamente la mitad del nivel de ociosidad estatal), hasta un mnimo de 1,7% en las cooperativas de produccin agropecuarias (CPA). La ociosidad en los productores privados es de 9,5% y en los usufructuarios de 6,6%. (13)

Se impone una primera pregunta:

Cun efectivo pudiera ser un estmulo negativo para incrementar la produccin agropecuaria nacional cuando el impuesto por tierras ociosas solamente abarca el 6% de la superficie agrcola nacional?

Sigue una segunda pregunta:

De qu manera un impuesto por ociosidad tiene la capacidad de poder resolver el serio problema de un sector estatal altamente subsidiado- que mantiene ociosas una de cada cuatro hectreas de sus tierras y cuyo efecto previsible pudiera ser el estmulo de transferir masivamente tierras cada vez menos apropiadas (baja fertilidad, difcil acceso, infectadas de marab, etc.) a un sector privado desprovisto de medios? (En realidad. se puede intentar transferir toda esa tierra sin necesidad de un impuesto por ociosidad a la empresa estatal).

Finalmente, una tercera pregunta:

Cul es la racionalidad de aplicarle un estmulo negativo a productores como los usufructuarios que ya registran un ndice de ociosidad relativamente bajo (6,6%)? Precisamente a quienes han demostrado la capacidad de saber utilizar bien la tierra en condiciones muy difciles de funcionamiento. Es racional la aplicacin de un estmulo negativo para esos productores?

Posibles implicaciones:

Un impuesto a las tierras ociosas pudiera ser un ruidoso rodeo para no llegar a ninguna parte.

Notas

1 A partir de julio, nuevos tributos para el sector agropecuario en Pinar del Ro y Cienfuegos, Cubadebate, 9 de mayo de 2018, http://www.cubadebate.cu/noticias/2018/05/09/a-partir-de-julio-nuevos-tributos-para-el-sector-agropecuario-en-pinar-del-rio-y-cienfuegos/#.WvK32pq-laQ

2 Dianet Doimeadios Guerrero. Cuba modifica poltica para la entrega de tierras en usufructo, Cubadebate, 16 de agosto de 2017 http://www.cubadebate.cu/noticias/2017/08/16/cuba-modifica-politica-para-la-entrega-de-tierras-en-usufructo-video/#.WvLyzZq-laQ ; Marianela Martin Gonzalez. Usufructo de tierras crece como rbol vigoroso, Juventud Rebelde, 15 de agosto de 2017 http://www.juventudrebelde.cu/cuba/2017-08-15/usufructo-de-tierras-crece-como-arbol-vigoroso ; y Fidel Rendn Matienzo. Impuesto gradual sobre tierras ociosas en Cuba: Ms all de lo tributario. Cubadebate. 2 de marzo de 2018. http://www.cubadebate.cu/especiales/2018/03/02/impuesto-gradual-sobre-tierras-ociosas-en-cuba-mas-alla-de-lo-tributario/#.WvLxy5q-laQ

3 Clculos del autor basados en la informacin divulgada en: Yudy Castro Morales. Aplicacin de nuevo impuesto para desterrar lo ocioso de la tierra, Cubadebate, 11 de enero de 2018 http://www.granma.cu/cuba/2018-01-11/aplicacion-de-nuevo-impuesto-para-desterrar-lo-ocioso-de-la-tierra-11-01-2018-00-01-52?page=1

4 Taxation on idle land probably will not work, Star, 14 de abril de 2018, https://www.the-star.co.ke/news/2018/04/14/taxation-on-idle-land-probably-will-not-work_c1743365 ; Proposal to tax idle land smirks of neocolonialism, Standard Digital, 19 de diciembre de 2017, https://www.standardmedia.co.ke/business/article/2001263578/proposal-to-tax-idle-land-smirks-of-neocolonialism ; Government slows plan to impose taxes for idle land. 17 de marzo de 2017, The Jakarta Post, http://www.thejakartapost.com/news/2017/03/17/government-slows-plan-to-impose-taxes-for-idle-land.html

5 Richard M. Bird and Enid Slack. Taxing Land and Property in Emerging Economies: Raising Revenue . . . and More?, en Gregory K. Ingram and Yu-Hung Hong (compiladores), Land Policies and Their Outcomes. Lincoln Institute of Land Policy. 2007 https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/2123_1445_LP2006-ch09-Taxing-Land-and-Property-in-Emerging-Economies-Raising-Revenue-and-More_0.pdf ;y Slack, E. and R. Bird (2014), The Political Economy of Property Tax Reform, OECD Working Papers on Fiscal Federalism. , No. 18, OECD Publishing. 2014. http://www.ipti.org/wp-content/uploads/2017/06/OECD-Political-Economy-of-Property-Tax-Reform-Slack-Bird-Jan-2014.pdf

6 ONEI. Panorama uso de la tierra. Cuba 2016. Fecha de publicacin: junio de 2017. http://www.one.cu/publicaciones/05agropecuario/balanceusoytenencia/Panorama%20Uso%20de%20la%20Tierra%202016.pdf

7 Yudy Castro Morales. Aplicacin de nuevo impuesto para desterrar lo ocioso de la tierra, Cubadebate, 11 de enero de 2018 http://www.granma.cu/cuba/2018-01-11/aplicacion-de-nuevo-impuesto-para-desterrar-lo-ocioso-de-la-tierra-11-01-2018-00-01-52?page=1

8 Ver tabla 2.7, ONEI. Panorama uso de la tierra. Cuba 2016.

9 Ibidem.

10 Ver la seccin Definiciones metodolgicas, ONEI. Panorama uso de la tierra. Cuba 2016.

11 Yudy Castro Morales. Op. cit.

12 Ibidem.

13 Ver tabla 2.11, ONEI. Panorama uso de la tierra. Cuba 2016.

Fuente: http://elestadocomotal.com/2018/05/09/la-reforma-del-agro-cubano-y-el-impuesto-por-tierras-ociosas-una-buena-idea/



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