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Aumentar tamaño del texto Disminuir tamaño del texto Partir el texto en columnas Ver como pdf 27-09-2018

El pendiente plan de desarrollo estratgico de Cuba: planificar cuando no es factible predecir

Pedro Monreal
El Estado como tal (Blog)


Siendo un Sistema de Direccin del Desarrollo Econmico y Social que concibe la planificacin como su componente principal, algo anmalo parecera estar ocurriendo en Cuba: se hace un plan anual sin contar con un plan de desarrollo de largo plazo.

Ambos tipos de planes estn contemplados en el Sistema de Direccin, pero el Plan de la Economa ha estado disendose y aplicndose anualmente sin tener como referencia un plan estratgico. En esas condiciones, tres preguntas parecen relevantes:

La primera pregunta se ubica en el plano de las prioridades, la segunda en el plano de la utilidad, y la tercera aborda la importante cuestin de las premisas bsicas del propio concepto de planificacin estratgica.

Aunque no es el propsito de esta breve nota profundizar en el tema, conviene apuntar que tratar de responder esas preguntas pudiera ser importante porque apenas faltan tres meses para diciembre de 2018, el plazo que oficialmente se ha anunciado para la aprobacin del plan estratgico por parte del Parlamento cubano. Su fase de terminacin coincidira en el tiempo con un debate constitucional que, a todas luces, tiene mayor prioridad en la agenda poltica nacional. (1)

Influira esa coincidencia en la calidad del diseo del plan estratgico? Es difcil aventurar una respuesta, pero pudiera ser conveniente explorarla brevemente.

De lo declarativo a lo instrumental

Ciertamente, existe un documento titulado Bases del Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social hasta el 2030: Visin de la Nacin, Ejes y Sectores Estratgicos, pero, en sentido estricto, ese no es un plan estratgico. (2)

El documento sometido a consulta popular y modificado en ms de una ocasin- contiene elementos de un plan estratgico (principios rectores, visin de la nacin, ejes y sectores estratgicos) pero carece de otros componentes cruciales. No contiene objetivos, ni metas, ni un calendario especifico. Tampoco se identifican las prioridades de inversin, los montos necesarios y los recursos disponibles.

De hecho, el reconocimiento de esa limitacin parece explicar el propio cambio que tuvo lugar en el ttulo del documento en mayo de 2017 cuando dej de llamarse Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social hasta el 2030 y fue retitulado como Bases del Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social hasta el 2030: Visin de la Nacin, Ejes y Sectores Estratgicos.

De esa manera, mayo de 2017 marc un momento de bifurcacin al menos temporal- de las trayectorias de los tres principales documentos preparados para guiar la reforma del modelo econmico y social de Cuba: Lineamientos, Conceptualizacin y Plan de Desarrollo 2030. Los dos primeros se materializaron en forma de textos definitivos en julio de 2017, mientras que el rebautizado Bases del Plan Nacional de Desarrollo todava se mantiene como un documento inconcluso que ha completado solo unas fases dentro del proceso de elaboracin, en el que se debe continuar trabajando. Se supone que debera ser aprobado en diciembre de 2018. (3)

Dos planos de anlisis

Conviene puntualizar que la discusin sobre el diseo de un plan estratgico debe dejar claramente establecida la coexistencia de dos planos de anlisis posibles: el plano general sobre la planificacin y el plano ms delimitado respecto a la planificacin estratgica. Obviamente son dos planos que existen de manera combinada en la realidad, pero que requieren atencin particular durante el anlisis.

En este texto no se aborda el plano general de la planificacin. Este ha sido objeto de un viejo y extenso debate que se mantiene vigente en nuestros das. Una de sus variantes es la relativa a la superioridad o inferioridad segn el enfoque utilizado- del plan en relacin con el mercado, un debate que incluye la discusin sobre el clculo econmico. La contraposicin de teoras sobre el asunto ha implicado a notables economistas y cientficos sociales como Carlos Marx, Federico Engels, Ludwig von Mises, F.A. Hayek, Joseph Schumpeter, Oskar Lange, Lenin, Nikolai Bukharin, Abba Lerner, Fred M. Taylor, Henry Douglas Dickinson, Maurice Dobb, Michael Albert, Robin Hahnel, Paul Cockshott, Allin Cottrell, Andy Pollack, David McMullen, Alec Nove, Janos Kornai, Ernest Mandel, Wlodzimierz Brus, Branko Horvath, Ota Sik, Karl Popper, y Joseph Stiglitz, entre otros.

El tema que se aborda sucintamente aqu se refiere al plano especfico de la capacidad estatal para poder planificar estratgicamente, es decir, para identificar una posible trayectoria desde la situacin actual hacia un estado de desarrollo futuro hasta el 2030- y para definir un marco prescriptivo que permita tomar decisiones para poder avanzar hacia ese futuro.

Lo estratgico y su complejidad

Un plan estratgico debe contar con una perspectiva sobre lo deseable (una visin, sus ejes y sectores), pero debe ir mucho ms all de eso. Debe ser capaz de explicar la manera en que se producira el cambio y tambin debe ser capaz de ofrecer sistemticamente instrumentos que faciliten soluciones para problemas que no pueden ser conocidos de manera anticipada. Este ltimo es un punto central para considerar.

Si algo pone en evidencia la prctica, de manera reiterada, es que los distintos componentes de un sistema econmico interactan entre ellos, creando patrones emergentes que en general no son predecibles.

En sntesis, un plan estratgico de desarrollo debe ser entendido desde un enfoque de complejidad. Es algo que generalmente se reconoce discursivamente, pero que presenta importantes lagunas en cuanto a la manera en que se materializa a nivel de instrumentos de polticas econmicas y sociales. No es objetivo discurrir aqu sobre los enfoques de la complejidad. Simplemente me limito a sealar la importancia prctica de tratar de incorporar esos enfoques, de manera ms intensa, en el diseo actual de las polticas econmicas en Cuba.

Lo anterior es significativo porque la manera en que parece estar concibindose en Cuba el Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social hasta el 2030 se apoyara en el supuesto de que existe una capacidad de prediccin relativamente precisa acerca del futuro.

Parece considerarse que una visin estratgica y consensuada a mediano y largo plazos permite orientar la conduccin del desarrollo. (4) Es decir, se asume que sera posible definir anticipadamente las intervenciones que conduciran hacia el estado de cosas deseado, o que se podra intervenir con efectividad antes de que las perturbaciones del sistema que se intenta transformar lo pudieran conducir a un estado no deseado.

Prediccin, adaptacin y planificacin

Las preguntas relevantes seran entonces las siguientes:

Las respuestas cortas a esas preguntas pudieran ser:

La ltima versin conocida del documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo incluye un caso concreto que permite ejemplificar lo inadecuado de utilizar la prediccin como instrumento de planificacin estratgica.

El documento identifica 11 sectores estratgicos a partir de la adopcin de 10 criterios metodolgicos. El problema es que esos criterios representan un intento de preespecificar hoy las condiciones que permitiran identificar soluciones para generar eventos deseables en el futuro, en este caso, la consolidacin de sectores estratgicos en el futuro.

Sin embargo, esa pre- especificacin pudiera ser irrelevante en algunos casos. La razn es que las propias interacciones entre los sectores en la medida en que estos se establecen y expanden- pudiera generar nueva informacin relevante para el funcionamiento del sistema que no se correspondera con las condiciones iniciales en las que se bas la identificacin de los sectores estratgicos.

Un sistema, como el conformado por los sectores estratgicos, interacta a su interior (entre los sectores) y con un entorno cuyo cambio es esencialmente impredecible. Cmo anticipar en un plan estratgico esas interacciones y sus resultados?

Llama la atencin, por ejemplo, la ausencia de la minera como un sector estratgico. Cul es el fundamento que impedira considerar que algunas interacciones intersectoriales por ejemplo, una mayor eficiencia energtica y una mejor logstica integrada- pudieran combinarse con factores del entorno mayores precios de materias primas- para establecer la minera como un sector estratgico?

Un ejemplo adicional pudiera ser el de la tasa de cambio, un factor actual que es crucial pero que no se menciona en el documento. No queda claro si la prediccin de sectores estratgicos se hizo teniendo en cuenta la tasa oficial actual de 1 peso cubano (CUP) = 1 dlar estadounidense (USD), o si se tuvo en consideracin otro nivel de la tasa. Sin embargo, es sabido que, en dependencia de la tasa de cambio, pudieran existir en el futuro listados muy diferentes de sectores estratgicos en Cuba. La tasa de cambio es el precio relativo ms importante de una economa abierta al exterior como la cubana y en esas condiciones la composicin sectorial de la economa es muy sensible a la tasa de cambio. La tasa de cambio no debera quedar fuera de los criterios metodolgicos para definir sectores estratgicos, como sucede en la ltima versin publicada del documento Bases del Plan Nacional de Desarrollo.

La adaptacin y la planificacin

La capacidad de adaptacin es un supuesto mucho ms til que la capacidad de prediccin a la hora de pensar en posibles diseos de un plan estratgico y eso debera tener un efecto sobre la seleccin y la construccin de los instrumentos de la poltica econmica y social del pas.

No obstante, pudiera implicar un reto pues todava en Cuba parece concedrsele viabilidad metodolgica a la capacidad de prediccin. Esta es un rea en la que se requiere operar un cambio profundo -y rpido- pues no se tratara solamente de modificar la manera en que se disean los instrumentos de regulacin como el plan estratgico, para hacerlos ms flexibles, sino que se necesitara un cambio ms radical en los propios instrumentos de regulacin.

Lo anterior no significa que no sea posible utilizar la planificacin estratgica como un mecanismo de regulacin econmico y social. La adopcin de un enfoque de complejidad desafa las nociones de regulacin basadas en modos de regulacin basados en los supuestos de predictibilidad y control. Sin embargo, ello no plantea un problema para la regulacin en s misma, ni para la planificacin estratgica como modalidad de regulacin.

Solamente sera incompatible con nociones rgidas de regulacin que asumen que se puede configurar el futuro a partir de la premisa falsa de que es posible explicar los detalles del futuro y predecir de manera especfica cmo se regulara la evolucin del sistema econmico. En realidad, un enfoque de complejidad pudiera ser compatible con otros modos de planificacin estratgica en los que la adaptacin desempease una funcin crucial en la regulacin.

Los enfoques ms rgidos de regulacin (apoyados en el supuesto de la prediccin) tienden a utilizar principalmente instrumentos de patrones (coherentes con una prediccin del futuro) que se utilizaran para disciplinar y para guiar las polticas econmicas y sociales. Los instrumentos de patrones definen de manera anticipada las funciones de las diferentes partes del sistema y aspiran a construir una configuracin futura (un patrn) como consecuencia de la aplicacin de reglas que funcionan a partir de roles prestablecidos para cada parte del sistema. Se conceptualiza la configuracin del futuro que pudiera existir en el contexto de posiciones normativas acerca de cmo debera ser el futuro.

Por otra parte, los modos de regulacin asociados a enfoques de complejidad (apoyados en la adaptacin) se apoyaran fundamentalmente en instrumentos de marco -de tipo relacionales- que no definen de manera anticipada y rgida la funcin de cada componente del sistema, sino que simplemente identifica ciertas relaciones que deberan ser excluidas. Los instrumentos que se establecen se apoyan en el presente y no en el futuro, que no es predecible. No son instrumentos que se orientan a propiciar patrones especficos del futuro, sino que son instrumentos concebidos para funcionar como filtros en el presente. Son instrumentos que requieren la flexibilidad operativa de los componentes del sistema, mecanismos de retroalimentacin, y capacidad de aprendizaje. Por supuesto, estos instrumentos no son perfectos y no eliminan la incertidumbre, aunque pudieran reducirla.

Se trata de un tema que, en todas partes, genera polmica entre especialistas y entre estos y los funcionarios. No es propsito entrar aqu en detalles y su discusin rebasa ampliamente las posibilidades que ofrece un breve artculo, pero debe tenerse en cuenta.

Como se expres anteriormente, ese parece ser un reto que todava no parece claro cmo se resolvera en Cuba.

Marco constitucional y planificacin estratgica: falta algo?

Se supone que tanto la Constitucin como el plan estratgico para el 2030 debieran ser documentos con validez en el largo plazo.

Asumiendo que se considerase razonable reducir el peso relativo de los instrumentos de patrones (basados en la prediccin) y aumentar la relevancia de los instrumentos de marco (basados en la adaptacin), sera imprescindible poder contar con reglas de juego flexibles que funcionasen como filtros en las relaciones entre los diferentes componentes que integran el modelo econmico y social de Cuba.

En esa lgica, parecera ser racional poder contar primero con un marco constitucional que ofreciera amparo legal para el funcionamiento de esas reglas del juego. Para poder establecer los filtros que funcionaran en las relaciones entre los componentes del sistema habra que considerar los derechos de la mayor cantidad posible de los diversos actores que operan en el sistema y las garantas estatales que concederan estabilidad a las reglas del juego.

Sin embargo, resulta interesante que, a pesar de que desde 2016 el Partido Comunista de Cuba (PCC) consider apropiado el establecimiento de la personalidad jurdica de la empresa privada nacional -para no refugiarnos en ilgicos eufemismos para esconder la realidad (5)- todo parece indicar que la nueva Constitucin esquivar esa necesaria accin.

Un argumento recientemente expresado indicaba que el proyecto constitucional no define todos los actores econmicos que responden a la propiedad privada, pero que el reconocimiento constitucional de la propiedad privada, constituye el mecanismo habilitante, que ofrece el cauce legal para la promulgacin de normativas especiales que regulen el funcionamiento de empresas familiares, pequeas y medianas empresas. (6)

El problema es que, incluso para alguien que no posea entrenamiento jurdico, como es mi caso, lo que pudiera sacarse en limpio de ese argumento son al menos dos cosas. En primer lugar, que la indefinicin constitucional respecto a determinados actores del modelo econmico -una indefinicin selectiva- no posibilitar establecer con claridad los derechos de esos actores ni las responsabilidades del Estado para garantizar algo (los derechos) que son un importante componente de la regulacin. En segundo lugar, que el proceso constitucional, si se me permite una expresin popular, parece que va a pasarse con ficha respecto a la personalidad jurdica de la empresa privada nacional.

Ambas cosas afectan la posibilidad de que el sistema econmico pueda contar con reglas del juego que permitan una regulacin efectiva. No facilitan la utilizacin de instrumentos de marco para la planificacin estratgica y dificultan la adaptacin del sistema a los cambios impredecibles que todos sabemos que inevitablemente van a suceder.

Se pudiera estar sacrificando la flexibilidad que necesita el sistema con tal de priorizar la cuestionable nocin de que pudiera alcanzarse una configuracin futura (el modelo actualizado) esencialmente como resultado de la aplicacin de reglas que funcionan a partir de roles prestablecidos para cada parte del sistema.

Notas

1 Ver, Texto ntegro del Discurso pronunciado por Ral en la Segunda Sesin Extraordinaria de la Asamblea Nacional del Poder Popular, Granma, 1 de junio de 2017 http://www.granma.cu/cuba/2017-06-01/texto-integro-del-discurso-pronunciado-por-raul-en-la-segunda-sesion-extraordinaria-de-la-asamblea-nacional-del-poder-popular

2 Documentos del 7mo. Congreso del Partido aprobados por el III Pleno del Comit Central del PCC el 18 de mayo de 2017 y respaldados por la Asamblea Nacional del Poder Popular el 1 de junio de 2017, suplemento de Granma, junio de 2017, http://www.granma.cu/file/pdf/gaceta/%C3%BAltimo%20PDF%2032.pdf

3 Ver Cobertura especial: sesin extraordinaria de la Asamblea Nacional del Poder Popular, Juventud Rebelde, 30 de mayo de 2017, http://www.juventudrebelde.cu/cuba/2017-05-30/cobertura-especial-sesion-extraordinaria-de-la-asamblea-nacional-del-poder-popular

que priorizan el establecimiento entre las reglas que se establecen y la propia evolucin que se produce en el sistema como consecuencia de interacciones (que son impredecibles) entre los componentes del sistema.

4 Ver, Bases del Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social hasta el 2030: Visin de la Nacin, Ejes y Sectores Estratgicos, http://www.granma.cu/file/pdf/gaceta/%C3%BAltimo%20PDF%2032.pdf

5 Ver, Informe Central al VII Congreso del Partido Comunista Cuba, Cubadebate, 17 de abril de 2016, http://www.cubadebate.cu/noticias/2016/04/17/informe-central-al-vii-congreso-del-partido-comunista-cuba/#.W6pIdvZoQl0

6 Oscar Figueredo Reinaldo, Edilberto Carmona Tamayo, Reforma Constitucional en Cuba: Apuntes econmicos (Final), Cubadebate, 21 de septiembre de 2018, http://www.cubadebate.cu/especiales/2018/09/21/reforma-constitucional-en-cuba-apuntes-economicos-final-infografias/#.W6kOkvZoQl0

Fuente: http://elestadocomotal.com/2018/09/25/el-pendiente-plan-de-desarrollo-estrategico-de-cuba-planificar-cuando-no-es-factible-predecir/



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