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Aumentar tamaño del texto Disminuir tamaño del texto Partir el texto en columnas Ver como pdf 30-10-2018

Qu es lo que propone el nuevo Cdigo Urbanstico?

Jonatan Baldiviezo y Sandra Ins Snchez
Rebelin

Este informe ha sido desarrollado en el marco del Proyecto UBACyT Derecho y justicia en las problemticas habitacionales: el rol de las instituciones y las organizaciones sociales, con sede en el Instituto Superior de Urbanismo, Territorio y el Ambiente; Facultad de Arquitectura, Diseo y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires (Co-director: Rodrigo Amuchstegui)- Programacin Cientfica 2016-2019 (1/1/2016-31/12/2017).


El debate del Cdigo Urbanstico y del nuevo Cdigo de Edificacin se inicia con una planificacin de la ciudad desactualizada y sesgada , porque se parte de un Plan Urbano Ambiental (PUA), aprobado en el ao 2009, elaborado con un diagnstico de los aos 90 y que deba haberse actualizado cada cinco aos. La primera actualizacin corresponda que se apruebe en el ao 2014, es decir, este mandato se encuentra incumplido en un plazo de cuatro aos. Sin esta actualizacin, el PUA no incorpor el diagnstico de los ltimos 20 aos de lo sucedido en la ciudad, que fueron los aos en los que ms m2 se construyeron y en los que ms se profundiz la crisis habitacional y ambiental y el colapso de los servicios pblicos. El Cdigo Urbanstico es la principal herramienta jurdica para operativizar la planificacin que surge del Plan Urbano Ambiental. Si ste no est actualizado se operativiza una planificacin ajena a la realidad y necesidades actuales de la ciudad, y surge un Cdigo para la Ciudad de Buenos Aires de hace dos dcadas.

Se suma a esta situacin, el hecho de que la ciudad carece de un Modelo Territorial porque no fue aprobado por la Legislatura y que corresponda que ste fuera tratado conjuntamente con el Plan Urbano Ambiental. El Modelo Territorial tiene por objeto materializar espacialmente las polticas pblicas que orientaran el planeamiento y desarrollo urbano de la ciudad. Por otra parte, los constituyentes de la ciudad nunca se imaginaron que el Cdigo Urbanstico no sera tratado conjuntamente con el Cdigo Ambiental, incluso llegaron a plantear en los debates si la ciudad no deba tener un solo Cdigo unificado de Planeamiento y Ambiental. Desde el ao 1996 que los gobiernos han incumplido con el mandato constitucional de sancionar un Cdigo Ambiental para la ciudad.

Desde sus orgenes, tanto el Cdigo Urbanstico como el de Edificacin fueron formulados con y para los desarrolladores inmobiliarios, para su seguridad jurdica y para garantizar futuros negocios inmobiliarios. El blanqueo inmobiliario y el aumento de la capacidad constructiva que promueven el Cdigo refleja estos intereses.

1. Cmo justifica el gobierno el aumento de la capacidad constructiva en la ciudad? Basndose en el criterio de inducir un aumento estimativo de la poblacin de la ciudad a seis (6) millones de residentes para incluir a los tres (3) millones que desde el rea metropolitana concurren diariamente a trabajar a la ciudad, y as convertirlos en residentes permanentes. Si bien se parte del diagnstico crtico que establece el Plan Urbano Ambiental en relacin a la centralidad de la ciudad respecto de su rea metropolitana, paradjicamente se decide estimular el aumento de la poblacin transitoria durante el da en residente permanente. En lugar de planificar el desarrollo edilicio y poblacional de la ciudad junto con su rea metropolitana de manera integrada, para remediar las inequidades en trminos concentracin de oferta laboral, equipamientos, servicios, y de conectividad (tal como se planteaba desde el proyecto de la Red de Expresos Regionales, en este contexto desactivado), se pretende sustraerle poblacin, sin una evaluacin del impacto econmico y en trminos productivos. Tampoco se evalan los nuevos requerimientos que surgirn con este incremento poblacional ni sus proyecciones. En vez de desconcentrar y descentralizar los servicios que brinda la ciudad como centralidad, se ha optado por concentrar la poblacin del AMBA en la ciudad. En vez de considerar a la ciudad de Buenos Aires y su rea metropolitana como una ciudad integrada se ha decido pensarla fragmentada en dos, donde la Ciudad de Buenos Aires pretende quitarle 3 millones de habitantes al AMBA.

2. El Cdigo Urbanstico es un salvataje a las desarrolladoras inmobiliarias. Viene a blanquear las ilegalidades constructivas cometidas en la ciudad , tal como lo seal el jefe de gobierno Rodrguez Larreta en una entrevista que se le realiz en un programa televisivo el da 1 de octubre de este ao,[1] en donde se le pregunt sobre la respuesta del gobierno frente a los reclamos por obras ilegales.

La periodista le comentaba sobre algo que difunden los mismos vecinos sobre como en algunos barrios, sobre todo, se violan los cdigos de edificacin y se hacen edificios ms altos de lo que se pueden. Muchos vecinos se estn agrupando, se agrupan, presentan sus propias denuncias Digo: La ciudad acta de oficio?; Acompaa a los vecinos?: Cul es la situacin del gobierno de la ciudad frente a estos edificios que infringen la ley?. A lo que Rodrguez Larreta respondi en forma automtica Cambiar la ley [2]. Para solucionar el problema de las ilegalidades la solucin planteada desde el gobierno es cambiar la ley, es decir, un blanqueo gratuito. A este blanqueo inmobiliario se suma el reciente Blanqueo Ambiental aprobado con la modificacin de la Ley N 123.

3. Este Cdigo Urbanstico no cumple con el Plan Urbano Ambiental en cuanto a los alcances que debera tener. El PUA establece que el Cdigo Urbanstico reemplazar al Cdigo de Planeamiento Urbano y tendr por objetivo guiar la conformacin de la ciudad, incluyendo tanto los espacios pblicos como los espacios privados y las edificaciones que en los mismos se desarrollen, considerando tanto las dimensiones ambientales, morfolgicas y funcionales de la ciudad en su totalidad, como las particularidades de sus diversas zonas, barrios y sectores.

Es decir, el Cdigo Urbanstico no debera considerar a la ciudad en forma esttica ni slo la capacidad constructiva de cada parcela. Este Cdigo debe considerar el dinamismo de la ciudad, las relaciones sociales, econmicas, culturales (la dimensin funcional). Desde esta perspectiva no podra soslayar la correspondencia entre poblacin residente y la disponibilidad de infraestructura de servicios bsicos, y la crisis ambiental y habitacional que sufre la ciudad. Por otra parte, tambin debera abordar los espacios pblicos incluidos los espacios verdes.

Por otra parte, el concepto de desarrollo sustentable que fundamentaba la formulacin del Plan Urbano Ambiental implicaba no solamente la sostenibilidad medio ambiental, sino la sostenibilidad institucional, socio-poltica, socio-econmica, y socio-cultural, con eje en la participacin para dar encarnadura a las polticas urbanas.

Pero el Cdigo aprobado en primera lectura no aborda ninguno de estos temas. El gobierno ha decidido slo atenerse a la posibilidad constructiva de las parcelas sin tratar los espacios pblicos, sin abordar la cuestin de los servicios pblicos y equipamiento urbano, ni tampoco cada una de las dimensiones funcionales de la ciudad como es la cuestin habitacional o la productiva. De esta forma, en vez de un Cdigo Urbanstico nos presentan un Cdigo Inmobiliario.

Adems, tampoco nos permiten, incluso desde la ptica de analizar la capacidad constructiva solamente, repensar la planificacin de la ciudad en toda su extensin. En los ltimos 11 aos se ha producido la mayor privatizacin de tierras pblicas de la historia de la ciudad (ms de 400 hectreas) para destinarlas a negocios inmobiliarios. La ciudadana tiene el derecho a rediscutir en esta oportunidad cada una de estas leyes de excepcin aprobadas en estos aos con objeto de privatizar y autorizar grandes complejos inmobiliarios. Frente a este derecho, el gobierno responde que no se puede rediscutir ninguna de dichas leyes ni zonificaciones especiales. Slo permite a la ciudadana discutir la planificacin en el territorio de la ciudad que no ha tenido un abordaje especial. As, deja por fuera de la discusin los reclamos, por ejemplo, de la Asamblea de Villa Urquiza, de la Estacin de Colegiales, de Catalinas Sur 2, etc. Entonces, el Cdigo Urbanstico es, como se dijo, un mero Cdigo Inmobiliario que trae novedades slo para aquellos sectores de la ciudad que an pueden ser ms explotados por el mercado inmobiliario. Los sectores en los cules ya se avanzaron con la especulacin inmobiliario quedaron petrificados para la discusin ciudadana.

El Cdigo Urbanstico que ha tenido sancin en primera lectura:

Est pensado por y para los desarrolladores inmobiliarios.

Su regulacin se concentra especficamente en la capacidad constructiva de las parcelas y su uso.

Tiene como finalidad principal aumentar la capacidad constructiva en forma genrica en toda la ciudad, sin ni siquiera haber estimado o hecho pblico la estimacin de cul es el aumento del volumen edilicio que se induce incorporar a la ciudad y sus efectos en relacin a las condiciones ambientales y la infraestructura de servicios pblicos . Hasta el momento, la capacidad constructiva de las parcelas estaban reguladas por tres indicadores, el FOS (estableca la superficie construible de la parcela) y el FOT (estableca los m2 construibles en funcin de las dimensiones del terreno) y las alturas mximas en relacin al ancho de calles. Al eliminar el FOS y el FOT se est eliminando, entonces, dos elementos restrictivos a la capacidad constructiva y esto conlleva al aumento de la capacidad constructiva en forma universal en toda la ciudad an cuando en algunas zonas se mantenga en este Cdigo urbanstico la misma altura mxima para construir que la establecida en el actual Cdigo de Planeamiento Urbano. En muchos barrios, no se podra llegar a la altura mxima en la nueva construccin porque el FOT (m2) lo impeda. Slo queda el lmite de las alturas mximas segn zonas determinadas por las vas de circulacin, y que van desde planta baja y dos pisos (9 metros) hasta planta baja ms 12 pisos y dos retiros (45 metros).

No otorga ninguna respuesta a las actuales deficiencias y necesidades poblacionales en trminos de infraestructura de servicios pblicos, de espacios verdes, de transporte y de equipamientos bsicos de salud y educacin. Tampoco da respuestas sobre cmo equilibrarn estas demandas que se incrementarn conforme al aumento de la densificacin poblacional como consecuencia del aumento de las edificaciones. De las 900 pginas del Cdigo Urbanstico slo se destina un prrafo a la cuestin de los servicios pblicos domiciliarios estableciendo un mecanismo de prefactibilidad por parte de las empresas concesionarias. Este mecanismo fue establecido en el ao 2006 en el actual Cdigo de Planeamiento luego del colapso de los servicios pblicos causado por la modificacin del ao 2000 y no ha sido muy til para solucionar el problema en estos diez aos que ha tenido vigencia.

Elige incorporar como criterio morfolgico la homogeneizacin de los perfiles irregulares de las manzanas, y eliminar las medianeras blancas (sin impronta de fachada) a travs de normas de excepcin como el Completamiento de Tejido o Enrase.

Persigue la renovacin inmobiliaria con un incremento de la capacidad constructiva de las parcelas, que a mediano plazo, impactar en aumento de la valuacin impositiva en funcin de los intereses del mercado, y que redundar en una aceleracin del proceso de renovacin edilicia. Persigue, adems, allanar este camino de la renovacin en desmedro de la proteccin de las edificaciones existentes. Esto si se reconoce que gran parte de los edificios con edades mayores a cincuenta aos tienen problemas de mantenimiento graves, cuya solucin resulta insustentable en este contexto econmico.

Bajo el precepto de la creacin a futuro de una ciudad policntrica persigue indiscriminadamente la mixtura de usos que implica la sectorizacin de la ciudad en zonas autosuficientes en trminos de equipamientos culturales, comerciales, educativos, de servicios, de oferta laboral (que se encubren con la poltica de distritos), y de salud, sin considerar el impacto que la densificacin edilicia y poblacional que se persigue podr causar y el impacto que la convivencia de lo habitacional con otros usos predominantes puede acarrear. En el Cdigo Urbanstico no se establece mecanismos para evitar la sobresaturacin de nuevos usos habilitados en lugares residenciales (no es lo mismo que se instale un bar en una cuadra a que esta se llene por completo de locales gastronmicos) ni tampoco mecanismos para compatibilizar la expansin de nuevos usos con los actuales en una etapa de transicin.

No garantiza la proteccin de las propias identidades de los barrios, sectores y manzanas que desde el Plan Urbano Ambiental expresamente fomentaba con la debida atencin proteger y potenciar.

Est orientado a promover un blanqueo de las ilegalidades e irregularidades inmobiliarias generadas a partir de los permisos de obra y habilitaciones que han sido otorgados no respetando el actual Cdigo de Planeamiento, o a partir de la ausencia de control del estado. Este blanqueo es gratuito. Los que no respetaron las leyes no pagarn absolutamente nada para que la Legislatura subsane sus ilegalidades.

No establece compromisos concretos que garanticen efectivamente el proceso de integracin socio-urbana de las villas. No se establecen pisos mnimos de derechos que orienten las intervenciones y se han eliminado los plazos para la ejecucin de los proyectos de re-urbanizacin que tena el actual Cdigo de Planeamiento. Una autoindulgencia del gobierno que para no seguir incumpliendo normas de ms de 30 aos directamente ha decidido eliminarlas.

El criterio morfolgico y las alturas autorizadas est fundado en una poltica de transporte que est totalmente frenada y que no se sabe si se ejecutar a futuro como es el RER Red de Expresos Regionales.

No establece un sistema de captacin de la plusvala urbana generada por la intervencin del estado, el cambio normativo o el crecimiento propio de la ciudad por el esfuerzo colectivo. El supuesto proyecto de ley de captacin de plusvala que ser tratado a futuro, posiblemente otra promesa incumplida, slo tendr por objeto el aumento del valor de los inmuebles generados por este Cdigo urbanstico, es decir, ser una ley que tratar una situacin especfica de cambio normativo pero no ser una ley general de captacin de plusvala.

No generar que disminuya el precio de las viviendas. Este Cdigo deja absoluta libertad al tipo de viviendas a construir que en los ltimos aos aproximadamente la mitad han sido viviendas suntuosas. Tampoco establece la exigencia que las construcciones deban tener un uso real y concreto, lo que ha generado que el 10 por ciento de las viviendas de la ciudad se encuentren ociosas.

Afirma que promueve un Compromiso Ambiental pero sobre criterios de polticas globales sobre el ambiente y que no se basan en un diagnstico especfico de los problemas ambientales que vienen aquejando a la ciudad y una propuesta de remediacin. Se carece tambin de un Cdigo Ambiental en donde se evalen los procedimientos ms adecuados a los problemas ambientales que oficie como marco tanto del Cdigo Urbanstico, como del Cdigo de Edificacin tal como est dispuesto en el Plan Urbano Ambiental. Esto no condice con el aumento de la capacidad constructiva de las edificaciones, el aumento de la densidad edilicia de los barrios, la falta de espacios verdes absorbentes, la constante cementizacin de la ciudad, y con la consecuente prdida de terreno absorbente para la prevencin del riesgo hdrico. Los techos verdes sern computados como espacios verdes y no cumplen la funcin de terreno absorbente..

Es un cdigo abstracto porque persigue en trminos morfolgicos la unificacin de los perfiles en altura, sin tener en cuenta las propias especificidades de las zonas que atraviesa, ni la situacin real de las manzanas que sern impactadas. Duplica la posibilidad de aplicar la excepcin de Enrase o Completamiento de Tejido que conllevar la destruccin de la morfologa que se pretende instalar con el Cdigo, e impide una real proyeccin del horizonte poblacional que tendr una zona. Por lo tanto, no respeta las caractersticas particulares que dan identidad a las manzanas, zonas, barrios y comunas de la ciudad tal como se dispone en el Plan Urbano Ambiental.

En la introduccin del documento que acompa la versin del Cdigo Urbanstico que se est debatiendo, se explicita el presupuesto del que se parte para su formulacin:

La morfologa, o estudio de las formas, permite conocer los criterios que la forma, las modificaciones y las transformaciones que experimenta o puede experimentar una pieza. Esta pieza puede analizarse a diversas escalas: puede ser una ciudad (y por eso se habla de morfologa urbana), un barrio, una manzana, un alineamiento o un edificio (en este caso, la morfologa edilicia).[3]

La ciudad no es una pieza morfolgica abstracta, y si bien es posible leer a partir de las estructuras materiales, el devenir de los procesos sociales, polticos y econmicos con los que se relacionan, la opcin de formulacin de este cdigo desde lo morfolgico resulta de un debate disciplinar academicista de una concepcin urbanstica de siglo diecinueve en torno a la configuracin de vas que produjo intervenciones como la Avenida de Mayo y las Diagonales, que conectaban como vas monumentales sitios de relevancia urbana.

Pretender operar desde la esttica de los perfiles de las ciudades, con el propsito de densificar la ciudad segn parmetros externos que se introducen como el aumento de la poblacin a 6.000.000 de habitantes, implica fundamentalmente desor los propios procesos de crecimiento urbano y demogrfico de la ciudad. El boom inmobiliario se debi, y se debe, en parte, a las operatorias de blanqueos de capitales y ha producido un excedente de viviendas ociosas mayoritariamente destinadas a los sectores y grupos sociales con mayores ingresos, que no solucionan el dficit habitacional respecto de la poblacin con menos recursos que el Plan Urbano Ambiental, particularmente sealaba atender.

El Plan Urbano Ambiental dispone que el Cdigo Urbanstico legisle sobre los espacios pblicos y privados y las edificaciones que en ellos se desarrollen, considerando las dimensiones ambientales, morfolgicas y funcionales de la ciudad en general y las particularidades de las zonas, barrios y sectores. Este cdigo se focaliza solo en las edificaciones y desde la morfologa.

Como seala Manuel Castells en La Cuestin Urbana[4] toda forma de la materia tiene una historia, o, mejor dicho, no es ms que historia. Para intervenir en esta historia, primero hay que analizarla, para descubrir sus leyes de estructuracin. El estudio de la historia del desarrollo urbano de una ciudad es la manera ms indicada para poder aprehenderla y poder discernir cules son los conflictos sociales, polticos, econmicos y culturales que se deberan remediar. La forma sera un esqueleto de la dramatizacin social de todo lo atinente a la ciudad, que en este Cdigo Urbanstico se est dejando de lado, porque opera de manera abstracta y para beneficio de los pocos privilegiados.

Existen los medios tecnolgicos y los recursos para elaborar los instrumentos tcnicos de desarrollo urbano (Plan Urbano Ambiental, Modelo Territorial, y Cdigos Urbanstico, de Edificacin, Ambiental, y de Habilitaciones y Verificaciones), de manera articulada, precisa por manzana, y sobre la base de diagnsticos exhaustivos, que tengan especial atencin a la historia de la ciudad y a las necesidades de todos los habitantes, y de todos los sectores, zonas, barrios y Comunas con sus particularidades. En la formulacin de este Cdigo Urbanstico, lo nico que se evidencia es la falta de voluntad poltica para atender a estas cuestiones esenciales de las que se tendra que haber partido.

Notas:

[1] Rodrguez Larreta responde a todos los temas. En: El diario de Mariana, 1/10/2018. Extrado de: https://www.youtube.com/watch?v=ePLgH15YeH0 (52:30-53:35).

[2] Ver video aqu: https://youtu.be/7n1QhoyCNl0

[3] Ministerio de Desarrollo Urbano y Transporte, Subsecretara de Planeamiento. s/f. Cdigo Urbanstico. Lineamientos metodolgicos para su implementacin, Buenos Aires: Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, 10.

[4] Esta es la frase con la que comienza su libro (Manuel Castells. 1972. La cuestin urbana. Buenos Aires, Siglo Veintiuno Editores, 14).

Jonatan Baldiviezo es presidente del Observatorio del Derecho a la Ciudad.Sandra Ins Snchez es doctora de la Universidad de Buenos Aires, Arquitecta, Investigadora del CONICET, profesora e investigadora en la Facultad de Arquitectura, Diseo y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires.

Rebelin ha publicado este artculo con el permiso de los autores mediante una licencia de Creative Commons, respetando su libertad para publicarlo en otras fuentes.



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