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Aumentar tamaño del texto Disminuir tamaño del texto Partir el texto en columnas Ver como pdf 31-12-2018

El gobierno del Frente Amplio en Uruguay

Luismi Uharte
Rebelin


La poltica social como smbolo del cambio

Han pasado 14 aos desde que el Frente Amplio (FA) ganar por primera vez en la historia las elecciones presidenciales en Uruguay. Aquel 31 de octubre de 2004 Tabar Vzquez lograba la victoria, desplazando del poder Ejecutivo a los dos partidos tradicionales (Partido Colorado y Partido Nacional) que se haban alternado durante siglo y medio en la presidencia.

Se pona en marcha la primera experiencia de gobierno de un partido de izquierda en el pas. 5 aos despus el FA volva a triunfar con la candidatura de Pepe Mujica y en 2014 se produca la tercera victoria, de nuevo bajo el liderazgo de Vzquez. A menos de un ao de los prximos comicios, y tras casi tres lustros de gobierno, vamos a realizar un balance en dos reas fundamentales: la poltica social y la poltica econmica.

Del batllismo al neoliberalismo. Cualquier balance debe partir de una comparacin con dos periodos histricos fundamentales: el batllismo (primera mitad de siglo XX) y el neoliberalismo (1985-2005). Si existe una corriente poltica que ha forjado una gran parte de la cultura poltica del pas esa es el batllismo. Jos Batlle, presidente del pas en dos periodos (1903-1907 y 1911-15), lider una corriente progresista al interior del Partido Colorado y puso las bases del primer Estado de Bienestar en Amrica Latina. Los avances en salud, educacin pblica y seguridad social fueron tan relevantes que el pas fue caracterizado durante mucho tiempo como la Suiza de Amrica.

Esto fue as hasta principios de los sesenta, cuando la crisis econmica provoc un alto grado de conflictividad social que fue resuelto por la oligarqua con el golpe de Estado de 1973. La dictadura aplic drsticos recortes sociales que luego continuaron a partir de 1985 con la reinstauracin del rgimen liberal-representativo.

La imposicin del neoliberalismo por parte de los 2 partidos tradicionales trajo la privatizacin parcial del sistema de pensiones, reformas laborales contra la clase trabajadora y una reduccin sustancial del gasto social. Esto provoc un grave deterioro de los indicadores sociales bsicos (pobreza, desigualdad, empleo), y un grado de emigracin econmica indito. En palabras del prestigioso intelectual uruguayo Gerardo Caetano: El viejo Welfare State uruguayo del batllismo haba quedado atrs.

Lo social en el centro. El masivo rechazo popular al neoliberalismo y a los 2 partidos que lo sustentaban posibilit la victoria de un Frente que represent la esperanza del cambio. Desde sus inicios en el gobierno, el sello de identidad del FA va a ser la nueva poltica social que pretenda revertir el desmantelamiento del Estado social.

Reforma de la salud. El icono del cambio en poltica social en el primer gobierno ser la reforma del sistema de salud. Durante todo el siglo XX la atencin sanitaria estuvo dividida en 3 subsistemas: pblico, mutual y privado lucrativo. Lo ms caracterstico fue el peso de la asistencia mutual, surgida en sus inicios alrededor de la ayuda mutua de los migrantes europeos. A principios del siglo XXI casi la mitad de la poblacin (43%) se atenda a travs de este modelo, que se sostena con las cuotas va la seguridad social- de los trabajadores formales. Los centros pblicos atendan al resto de la poblacin, compuesta por los sectores ms vulnerables y todos aquellos pertenecientes al sector informal de la economa.

Daniel Olesker, ministro de salud del Frente y figura clave en el diseo de la reforma, nos aclara que en ese contexto la opcin ms viable para mejorar la cobertura de calidad fue la articulacin del pblico y el mutual, a travs de un modelo de financiacin a un ente nico que se denomin FONASA (Fondo Nacional de Salud). A su vez, se daba libertad a cada persona y familia para que eligiera el subsistema mutual o el estatal. Paralelamente, el gobierno aumento de manera exponencial la financiacin a los centros pblicos, acercndose a un 75% del gasto por persona de los centros mutuales, cuando antes de la reforma era solo de un 33%.

A pesar del incremento del gasto en centros estatales, la libertad de eleccin provoc un trasvase importante de usuarios/as del pblico al mutual, creciendo este ltimo 15 puntos, hasta el 58% de cobertura total. Investigadoras del Instituto de Ciencia Poltica de la Universidad de la Repblica recuerdan que todava opera en el imaginario social que el paso hacia una mutual constituye un indicador de ascenso social, mientras que los centros pblicos siguen cargando con el estigma de atencin para pobres. La mejora sustancial de la calidad en el subsistema estatal ser, por tanto, un reto fundamental en los prximos aos.

De cualquier manera, los indicadores de gasto de salud han mejorado de manera radical. Segn Gustavo De Armas, experto en polticas sociales, el gasto pblico en salud ha pasado en una dcada de representar el 51% del total a un 68%. A su vez, el gasto de salud respecto al PIB se ha duplicado, pasando del 3,2% al 6,1%. Por otro lado, un indicador relevante como la mortalidad infantil se ha reducido del 14 al 7 por mil.

Educacin, asistencia social y cuidados. En educacin no ha habido una reforma como en la salud, pero se han producido cambios significativos en trminos de gasto e inclusin. El gasto educativo en relacin al PIB ha aumentado sustancialmente de 3,2% a 4,7%. La inversin en centros pblicos ha crecido notablemente: en educacin pre-universitaria el costo por estudiante del sistema pblico pas de suponer el 59% del costo de un privado, a acercarse a un 87%, mientras que en universidades creci del 40 al 73%. A su vez, es destacable el aumento de los salarios docentes, en una horquilla del 70 al 80%.

Paralelamente, ha mejorado la cobertura para los sectores ms excluidos. En educacin infantil las familias del 15% ms pobre de la poblacin duplicaron su asistencia a la educacin, segn el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). El porcentaje de jvenes con ms de 12 aos de educacin subi del 25 al 32%. En educacin universitaria ha habido una gran inversin para abrir nuevos centros y ampliar la cobertura. En una dcada la matrcula se increment un 37% en todo el pas, y mucho ms en las zonas rurales y del interior, donde ha crecido un 61%. Gabriel Delacoste, joven profesor de Ciencia Poltica de la Universidad de la Repblica seala la fuerte inversin en formacin de profesorado y en investigacin.

En asistencia social para los sectores ms empobrecidos los programas focalizados de la poca neoliberal fueron redefinidos. En primer lugar, se cre el MIDES para aglutinar todos los programas asistenciales dispersos en infinidad de agencias pblicas. En segundo lugar, se promovi el PANES (Plan de Atencin Nacional a la Emergencia Social), con el objetivo de realizar una gran inversin durante los dos primeros aos de gobierno para reducir drsticamente la pobreza y la indigencia. En tercer lugar, aunque los programas focalizados no desaparecieron, se aument su presupuesto para mejorar el monto de las ayudas y llegar a su vez, a ms beneficiarios/as.

Durante el tercer mandato se puso en marcha el que pretende ser el buque insignia de esta etapa en materia de poltica social: el Sistema Nacional de Cuidados (SNC). Un sistema totalmente novedoso en la historia del pas y pionero en Amrica Latina, que plantea dar cobertura pblica a personas consideradas dependientes (menores, ancianos/as y personas con discapacidad).

Pobreza y desigualdad. La reduccin sustancial de la pobreza y de la pobreza extrema es uno de los logros del gobierno que ms se ha destacado. En menos de una dcada la pobreza pas del 32,5% al 9,7% y la indigencia del 2,2% al 0,3%. Asegura Caetano que sera el registro ms bajo desde la dcada del sesenta y segn los criterios de la CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina), organismo dependiente de la ONU, Uruguay habra logrado el porcentaje ms bajo de la regin. En este campo, uno de los retos fundamentales es superar la sobre-representacin en las generaciones ms jvenes, ya que como reconoce el propio MIDES, la pobreza entre los menores de 18 aos es el doble que en el resto de la poblacin.

En cuanto a los logros en relacin a la desigualdad las lecturas son diversas. Por una parte, algunos autores certifican su reduccin utilizando como criterio el ndice de GINI. Olesker, por ejemplo, indica que en la poca neoliberal la desigualdad aument del 0,41 al 0,45, mientras que ahora se redujo del 0,45 al 0,38. Caetano asegura que el 0,38 sita a Uruguay cerca del ndice de los pases del sur de Europa (0,34). El MIDES seala que el aumento del ingreso del 20% ms pobre fue del 86%, mientras que el del 20% ms rico fue del 36%.

Sin embargo, autores como el economista Jorge Notaro, advierten de las limitaciones de la Encuesta Continua de Hogares (ECH), referencia principal en Uruguay para construir el ndice de GINI, ya que subestima los ingresos del capital. Asegura que los hogares declaran muchos ms ingresos a la DGI (Agencia de recaudacin de impuestos) que a la ECH, evidenciando as las limitaciones de esta ltima. En base a esto, asevera que la participacin de las rentas de trabajo en el PIB ha descendido del 27% al 23%. El economista Oscar Maan sostiene que la redistribucin (o reduccin de desigualdad) se dio pero fue al interior de la clase trabajadora, de los trabajadores de mayor salario hacia los de menor.

En sntesis, el balance global de la poltica social de los gobiernos del FA en estos casi tres lustros es indudablemente positiva. El gasto social en relacin al PIB aument de manera incontestable, pasando del 19,5% al 25,2%, y los avances en las reas de salud y educacin fueron evidentes, adems de la drstica reduccin de la pobreza. El Frente logr en gran medida restituir el prestigio del Estado como principal institucin responsable de los derechos sociales.

En qu cambio la poltica econmica?

Antecedentes. Al igual que ocurre con la poltica social, cualquier balance de la poltica econmica del Frente Amplio (FA) hay que compararla con el legado del batllismo y con la herencia del neoliberalismo. Jos Batlle adems de poner las bases de un Estado de Bienestar a inicios del siglo XX, apost por el intervencionismo econmico a travs de la creacin de empresas pblicas.

Posteriormente, en el denominado segundo batllismo, durante la II Guerra Mundial y la posterior Guerra de Corea, el gobierno apost por la industrializacin del pas a travs de la estrategia ISI (Industrializacin por Sustitucin de Importaciones), desplegada en muchos pases de Amrica Latina.

Tras el fin de las guerras la renta internacional se reduce por lo que el modelo entra en crisis. La oligarqua, con el golpe del 73, decide sustituir el modelo batllista (intervencionista e industrial) por un nuevo proyecto basado en la liberalizacin comercial y financiera. La dictadura convertir a Uruguay en una especie de paraso fiscal.

Tras la dictadura vienen los intentos de privatizacin de las telecomunicaciones y la energa, frenados gracias al rechazo popular en 2 referndums. La crisis financiera que revienta en 2002 traer el fin del bipartidismo pero dejara un herencia econmica envenenada al prximo gobierno: deuda externa descomunal, inflacin descontrolada, crecimiento negativo

Nuevo contexto. Cuando en marzo de 2005 el FA asume la presidencia el contexto econmico haba cambiado, fundamentalmente porque se iniciaba un nuevo ciclo de crecimiento gracias al boom de las commodities. El precio de las materias primas en el mercado internacional se incrementa considerablemente gracias a la creciente demanda china y esto traer unas tasas de crecimiento inditas en la historia. Entre 2004 y 2014 el PIB crece a una tasa media de 5,4%. El nuevo contexto favorable fue aprovechado por el gobierno de Vzquez para planificar una poltica econmica ms redistributiva.

Para hacer un balance global de la poltica econmica vamos a centrarnos en los temas que mayor discusin han generado en el pas y que son los siguientes: la matriz productiva, la evolucin en torno a la propiedad y a la soberana, la integracin comercial, el mercado laboral y el sistema tributario.

Reprimarizacin. Prcticamente todas las voces expertas, incluso las ms cercanas al gobierno, reconocen que se ha acentuado el carcter primario de la economa. Los prestigiosos economistas Luis Bertola y Reto Bertoni sealan que histricamente los bienes primarios han supuesto 2/3 del total de las exportaciones, pero en la actualidad suponen en torno al 75%.

De todas formas, no hay que olvidar que el neoliberalismo fue quien puso las bases para una mayor primarizacin, cuando a principios de siglo apost por la soja y la explotacin forestal. El Frente recibe este legado y adems le toca un contexto global de altos precios de las commoditties y de alta demanda china, por lo que opta por transitar por la va ms segura.

En apenas 15 aos, la soja pasa de ocupar 10.000 hectreas a ms de un milln e incrementa sus ingresos de un anecdtico milln y medio de dlares a 1.875 millones, convirtindose as en el sector econmico ms importante, superando incluso a la ganadera. El sector forestal tambin crecer exponencialmente, de ocupar 190.000 hectreas en 1990 a casi un milln en 2013. La nica excepcin dentro de esta tendencia reprimarizadora ser el crecimiento de la produccin de software.

Propiedad y soberana. La mayora de analistas coinciden en que se ha incrementado la concentracin de propiedad en el mbito rural. El ltimo censo agropecuario muestra que desaparecieron alrededor de 12.000 explotaciones, la mayora de productores familiares, mientras que las empresas de ms de 1.000 hectreas, siendo el 9% del total, controlan el 60% de la tierra. Paralelamente se observa una presencia creciente de sociedades annimas que han pasado de controlar un 1% de la tierra (ao 2000) a un 43% (ao 2011).

Por otro lado, la IED (Inversin Extranjera Directa) ha crecido notablemente ya que en los 90 signific entre un 12 y un 17% del PIB, mientras que entre 2005 y 2015 fluctu entre el 17 y el 23%. Es indudable que la IED ha dinamizado la economa y que ha sido el motor del alto crecimiento, pero a su vez se ha traducido en una mayor extranjerizacin de la economa, como advierten un gran nmero de expertos/as.

Santos y Narbondo sealan que entre 2000 y 2011 los propietarios uruguayos pasaron de controlar un 90% de la tierra a un 54%. Notaro indica que 27 grupos transnacionales concentran 1.640.000 hectreas, casi la misma superficie que los 21.645 establecimientos registrados como agricultores familiares. En el rea forestal la concentracin y extranjerizacin se combinan: 8 empresas son propietarias de 72% de las tierras forestadas y 4 son transnacionales.

La experiencia rescatable de los gobiernos del FA en relacin a otro tipo de rgimen de propiedad y de gestin se produjo durante el mandato de Mujica (2010-14), con la creacin del FONDES, un fondo para financiar pequeos emprendimientos, y que sirvi, entre otras cosas, para apoyar a las empresas recuperadas y autogestionadas por las y los trabajadores. El impacto, sin embargo, fue ms simblico que real.

Sostenibilidad e integracin regional. La profundizacin en la matriz primaria tambin ha tenido consecuencias ecolgicas. Narbondo, investigador medioambiental, resalta que el modelo ha provocado impactos evidentes en el suelo, el agua y la biodiversidad. Eduardo Gudynas, del Centro Latinoamericano de Ecologa Social, asegura que la erosin y degradacin de la tierra se ha incrementado producto de la expansin masiva de la soja y de la explotacin forestal. Adems, el uso de agroqumicos en los cultivos sojeros ha generado una contaminacin creciente del agua de los ros (el caso del agua de Montevideo es paradigmtico).

La reprimarizacin tambin ha trado consecuencias no deseadas en relacin a la integracin regional, ya que el intercambio comercial en el MERCOSUR se ha reducido debido a la dependencia creciente con China que tienen todos los pases del Cono Sur. En cuanto a las exportaciones uruguayas, Brasil pas de recibir el 34% del total en 1998 a un 18% en 2014, mientras que Argentina baj del 18% al 5%. Por el contrario, China se convirti en el principal destino, con un 22% del total. En cuanto a las importaciones, China tambin ocupa el primer lugar con un 18% del total, mientras Brasil cae del 21% al 17% y Argentina del 22% al 12%.

Reformas laborales. La tendencia concentradora del modelo reprimarizado ha intentado enfrentarla el gobierno a travs de una serie de reformas laborales que han sido positivamente valoradas por la gran mayora de analistas, incluso por los ms crticos. Las principales medidas impulsadas se pueden agrupar en 3 bloques: por un lado, la reactivacin de los Consejos de Salarios y de la negociacin colectiva; por otro lado, el estmulo a la formalizacin del empleo; finalmente, las leyes de proteccin de la accin sindical.

La primera medida relevante fue la restitucin de los Consejos de Salarios, suprimidos por la dictadura y desactivados durante el neoliberalismo. La reactivacin de los Consejos ha sido clave para el aumento salarial. Adems, la reforma ampli la conformacin de Consejos en sectores antes excluidos, como el sector pblico, el rural y el trabajo domstico. Paralelamente, se recuper la negociacin colectiva, aumentando la cobertura de un 20% a prcticamente el 90% de las y los asalariados.

Se tomaron medidas importantes para aumentar la formalizacin del empleo: por un parte, se incrementaron las instancias de fiscalizacin; por otra parte, se aprobaron reglamentos en sectores laborales histricamente informales, como el trabajo domstico; a su vez, se regularizaron los contratos precarios de ms de 12.000 empleados/as del sector pblico. Producto de todo esto, segn el INE, la informalidad se redujo del 35% al 25% y el nmero de cotizantes a la Seguridad Social aument un 60%.

La aprobacin del nuevo Fuero Sindical fue clave para fortalecer la proteccin de la actividad sindical y se tradujo en un aumento notable de la tasa de sindicalizacin, del 20% al 29%. Los investigadores Fabin Carracedo y Luis Senatore subrayan que esta tasa est por encima de pases como Alemania (25%), Espaa (16%) y Reino Unido (25%).

Todas las medidas citadas posibilitaron que se diera un aumento considerable del salario. Recuerda Olesker que en la dcada del 90 el salario medio real cay un 50%, mientras que entre 2004 y 2015 se increment un 52%. En el caso del salario mnimo, el incremento real se sita en el 130%. Paralelamente, el desempleo tambin se redujo considerablemente un 40%, pasando de una tasa del 11% al 6,5%.

Reformas tributarias. La creacin del IRPF en sustitucin del antiguo IRP (Impuesto a la Renta Personal) es la reforma impositiva ms destacada del FA. Lo positivo del nuevo impuesto es que es progresivo (el IRP no lo era) y grava no solo salarios sino tambin ingresos profesionales. Tambin se destaca porque exime de tributacin a los salarios ms bajos (alrededor de un 60% del total). Es reseable tambin la bajada del IVA del 14% al 10% en los productos de la canasta bsica.

En materia de impuestos a las empresas, sin embargo, se ha producido un retroceso, ya que se ha reducido la tasa impositiva del 30% al 25%. Por otro lado, el intento de aplicar un impuesto a la concentracin de la propiedad de la tierra, iniciativa de Pepe Mujica, fracas debido a que la Corte Suprema invalid la ley tras la presin de las patronales rurales.

El balance global de la poltica econmica del Frente no es tan satisfactorio como el de la poltica social. No son rigurosos los anlisis que caracterizan al gobierno como neoliberal, porque omiten el aumento salarial, el fortalecimiento de las empresas pblicas y las reformas laborales en beneficio de la clase trabajadora. Pero tampoco son serias las posturas de quienes se jactan de un cambio que en gran medida ha supuesto mayor primarizacin, concentracin y extranjerizacin. En poca de bonanza econmica la redistribucin con paz social fue posible, pero en el nuevo contexto de desaceleracin y de creciente conflictividad clasista el Frente tendr que salir de su zona de confort.

Luismi Uharte. Investigador latinoamericanista

Rebelin ha publicado este artculo con el permiso del autor mediante una licencia de Creative Commons, respetando su libertad para publicarlo en otras fuentes.



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