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Aumentar tamaño del texto Disminuir tamaño del texto Partir el texto en columnas Ver como pdf 13-03-2019

La descentralizacin: el ensayo y la obra

Tania Chappi Docurro
Temas


Fresa y Chocolate, centro cultural del ICAIC, en el Vedado habanero, nuevamente acogi un debate organizado por la revista Temas. Esta vez los panelistas encargados de sostener el dilogo fueron la Dra. Ada Guzn, arquitecta y directora del Centro de Desarrollo Local y Comunitario (CEDEL); el jurista Irving Martnez, jefe de la asesora jurdica en el rgano de gobierno de Mayabeque; el DrC. Mario Valds Navia, investigador y profesor, del Centro de Estudios Martianos; y, como moderador, el politlogo Rafael Hernndez.

Directo a un aspecto medular se dirigi Ada Guzn: La autonoma y ceder poder son dos elementos indispensables en la descentralizacin. Por qu esta hace falta? Para poder funcionar adecuadamente, los municipios necesitan un nivel de autonoma que les permita romper su dependencia de las instancias superiores, pues hoy son ms ejecutores de polticas definidas por otros, que actores de su propio desarrollo.

Como regmenes administrativos y polticos trazados y establecidos por el derecho, defini Irving Martnez la centralizacin y la descentralizacin. En materia administrativa, que es donde se manifiestan las dos, la primera consiste en la subordinacin o enlace vertical de los rganos inferiores a unos superiores, donde se va desgajando en cada uno de esos niveles parte del poder que detenta el mximo superior; en otras palabras, se establecen relaciones de jerarqua entre los rganos del Estado. La descentralizacin es su anttesis y, al mismo tiempo, su resultado; significa el ejercicio del poder administrativo, originario o delegado, por entidades no relacionadas jerrquicamente.

Para Mario Valds Navia, ambas opciones representan las dos caras de una misma moneda y deben actuar a la par. Pueden ser de carcter poltico-gubernamental, econmico-administrativo y social-participativo. Los Estados modernos, tanto capitalistas como socialistas, han obtenido grandes xitos utilizando una poltica fundamentalmente centralizadora, y aunque llega el momento en que esa va ya no es lo ms eficiente, la descentralizacin no es per se una panacea. El mayor o menor empleo de esas alternativas depender de la socializacin de las fuerzas productivas, la efectividad de las acciones desde el punto de vista territorial y econmico y, sobre todo, del grado de participacin de los sujetos econmicos, polticos y sociales. Segn el ponente, desde las Ordenanzas de Cceres (1574), cuando los municipios y cabildos de la colonia gozaron de autonoma, Cuba tiene una larga tradicin de descentralizacin. En la Repblica, las Constituciones de 1901 y de 1940 les otorgaron a los municipios una gran fuerza. Pero durante la Revolucin se hizo necesario centralizar los recursos y la toma de decisiones, con lo cual logramos avances. No obstante, desde mediados de los aos 80 del pasado siglo se notaba el agotamiento del modelo extensivo de desarrollo y con l, del patrn centralizador. Despus, otros acontecimientos aceleraron la necesidad de descentralizar decisiones, recursos y acciones. La descentralizacin abre el camino para una conduccin ms participativa de la economa, que ha sido, a lo largo de muchos aos, verticalista.

Magra cosecha

Cules problemas especficos han incidido en que la descentralizacin no haya ocurrido de acuerdo con lo expuesto en los documentos rectores de las estrategias polticas aprobadas en los ltimos siete aos?, pregunt Rafael Hernndez.

En primer lugar, ejercer la autonoma conlleva que previamente se establezcan las competencias; es decir, el alcance y lmites de las funciones y atribuciones de cada instancia de gobierno. De eso no se habla casi en la Isla y si no delimitamos ni sabemos lo que debe hacer el nivel municipal, el provincial y el nacional, es difcil que su labor logre encaminarse, explic Ada Guzn. Tampoco contamos todava con un marco legal adecuado. An por aprobar, como legislacin complementaria de la nueva Constitucin, est la ley encargada de regular la autonoma municipal a partir de sus competencias. Otra limitante es el uso de los recursos; las fuentes de financiamiento pueden ser diversas, pero el plan y el presupuesto cada vez ms tendrn que elaborarse en el propio municipio, para que de verdad se conviertan en una herramienta de planificacin econmica.

Irving Martnez no considera que entre las dificultades se hallen en primera lnea las lagunas legislativas. Desde el punto de vista formal, la independencia y la personalidad jurdica de los rganos locales del Poder Popular (en localidades municipios y provincias) se encuentran reconocidas constitucionalmente; lo que falla, son los mecanismos para hacerlas valer. Al respecto, enfatiz que resulta imprescindible delimitar y diferenciar las competencias de cada instancia. Y concord cien por ciento con que la organizacin econmica de nuestro pas no est orientada hacia la descentralizacin a nivel de los gobiernos subnacionales porque, aunque el presupuesto se elabore de abajo hacia arriba y en l se tengan en cuenta las necesidades primarias de los territorios, despus los recursos materiales que en la prctica se les asignan no estn en consonancia con los montos financieros otorgados. Debido a eso, cuando vamos al cierre de una ejecucin presupuestaria, vemos inejecuciones millonarias. La solucin transita por legitimar que esas administraciones puedan gestionar los recursos materiales que precisan.

A peticin del moderador, el jurista se refiri a lo implementado durante ms de un quinquenio, a tenor del experimento descentralizador (consistente en desarrollar un nuevo modelo organizativo de la administracin local) realizado en Mayabeque y Artemisa: han organizado el Estado a ese nivel, lo cual es la antesala para poder llegar a la deseada descentralizacin. Una diferencia con La Habana, segn su criterio, es el sentido de pertenencia de los funcionarios mayabequenses. Ellos se sienten parte del gobierno, en cada una de las organizaciones que cumplen funciones administrativas, por ejemplo, la Direccin de la Vivienda. Otra peculiaridad es la manera de emplear los recursos materiales y financieros; el principio es no asignarlos de forma igualitarista y lineal, sino tomando en consideracin las urgencia reales y especficas de los territorios. La prctica diaria les ha permitido ir aprendiendo a diferenciar dnde deben estar las prioridades. Tambin en materia de participacin ciudadana nos hemos ido dando cuenta de muchas cosas. Ah radica el ncleo de lo que a corto plazo hemos podido aprehender.

Si la instancia central no entrega parte del poder, no ocurre la descentralizacin. Cuando el Estado le cede a una provincia, o a un municipio, nicamente la posibilidad de hacer algunas cosas, eso es simple delegacin de autoridad, sentenci Mario Valds Navia. l no aprecia, al menos por sus experiencias en Sancti Spritus, Matanzas y La Habana, que se haya aplicado el precepto de descentralizar. Ni siquiera en Mayabeque (todava dependiente de las asignaciones concedidas por el gobierno nacional) ha tenido lugar una real accin descentralizadora. A lo que ms hemos llegado en la Isla es al consenso acerca de la necesidad de la descentralizacin, y a proclamar la voluntad estatal de emprenderla, plasmada en el anteproyecto de Constitucin y en otros documentos oficiales. El principal desafo para los cubanos sigue siendo esa cultura verticalista, establecida durante muchos aos, acostumbrada al ordeno y mando, a ejecutar y no a decidir, a esperar orientaciones, a gastar y no ingresar. Para ejemplificar con un caso, persiste la suspicacia gubernamental con respecto a la cooperativa, pese a que esta es una de las formas ms propias del socialismo para descentralizar en la esfera econmica. Por otro lado, resulta peligroso instaurar la descentralizacin sin un control obrero ni social, lo cual llevara la historia as lo ha demostrado a las empresas libres, en contradicciones con el Estado y el resto de la sociedad y a que emerja la clase de los managers socialistas, quienes terminan vendiendo la economa al capital transnacional. Sin embargo, no es lcito ver la descentralizacin como un mal transitorio, una medida de ltima instancia porque no es posible hacer nada ms, o como un complemento; ella es un mtodo vlido de gestionar una parte cardinal de los recursos, las decisiones y las actividades sociales, admiti el disertante. Y propuso: adems de la autarqua, es decir, la autosuficiencia econmica, empresarial y municipal, para que el pas se descentralice de modo definitivo y sustentable es importante que el Estado ceda parte de sus atribuciones actuales a otros organismos, instituciones, organizaciones, y tambin a la sociedad civil.

Asumiendo la funcin de abogado del diablo, el director de Temas volvi a dirigirse a sus invitados: Naciones muy centralizadas, como algunas de Asia, han elevado el nivel de vida, y sus territorios con ms desventaja reciben el apoyo del poder central, que controla los planes de las localidades ricas, para que no se conviertan en polos donde florezcan la corrupcin u otras desviaciones. Cmo estar seguros entonces de que la centralizacin no es el mejor camino? Vamos a descentralizar nuestros sistemas nacionales de salud y educacin; dejar que los municipios decidan polticas particulares en esas esferas y en la de la cultura?

Existen en el mundo combinaciones de sistemas en los cuales interactan la centralizacin, reas descentralizadas y mecanismos que permiten un equilibrio entre esas acciones. No es necesario descentralizarlo todo, sino aquello capaz de desatar la iniciativa, la creatividad y la movilizacin de los recursos locales en funcin del desarrollo. Dcadas atrs, en Cuba hubo la intencin de descentralizar las funciones del aparato estatal hacia el municipio. Lo dijo Ral Castro durante un discurso en Matanzas, en agosto de 1974, al iniciarse all la fase experimental de la implantacin del Poder Popular. Pudo haber sido un momento relevante, pero no prosper. Artemisa y Mayabeque no han podido funcionar todava descentralizadamente, una causa fundamental recurrente en la Isla es que en las administraciones locales se ha instalado la cultura de la sobrevivencia y de la escasez; las personas que estn al frente de los municipios no saben en su mayora funcionar de manera autogestionaria, por lo tanto, les pueden dar todas las competencias necesarias y pocos van a lograrlo, razon Ada Guzn.

La centralizacin no es perjudicial a ultranza, tampoco es buena para todos los momentos. Nuestro xito depender de adoptar lo ms apropiado en cada circunstancia, opina Irving Martnez. La realidad de Cuba no es igual a la de las naciones que ms propugnan la descentralizacin. E incluso en una de ellas, Alemania, con una tradicin descentralizadora bien fuerte y resultados positivos, hoy se estn replanteando cunto han descentralizado y cules aspectos como la educacin debieran ser interconectados y gestionados por el gobierno central.

Una lnea similar de pensamiento sigui el doctor Valds Navia: La dialctica centralizacin-descentralizacin debe ser consustancial al socialismo. En la prctica, los pases con tal sistema poltico han tenido que centralizar porque su proyecto se ha desarrollado en condiciones prcticamente de guerra, sino caliente, al menos de guerra fra. La cuestin esencial est en delimitar hasta dnde llega el poder de cada una de las instancias y que todos el Estado, la provincia, el municipio, los ministerios, las empresas respeten el ejercicio de dicho poder y lo ejerzan en el mbito donde ms favorezca el impulso de las fuerzas productivas.

Reservas an por aprovechar

Varias intervenciones, desde la concurrencia, se adelantaron a una de las interrogantes clsicas en estos encuentros de Temas: Qu hacer, cules acciones institucionales y sociales promoveran la deseable descentralizacin? El primero de esos oradores critic la poca cultura de investigacin previa a la toma de decisiones. Centralizar o descentralizar al margen de la gestin del conocimiento es hacerlo con el apoyo de la ignorancia y resuelve problemas de mayor o menor envergadura, mas no el problema, que es no haber arribado al desarrollo. Entre los componentes de los consejos provinciales debiera incluirse la academia. Urge que en Mayabeque se percaten de que all radica un buen nmero de masters y doctores en Ciencias, los convoquen, escuchen, y creen una estrategia para aprovechar su saber. Adems, hay que acotar y apoyar por medio de leyes las transformaciones, de lo contrario no hay forma de reclamar ni discutir, manifest.

Descentralizar el pensamiento fue el reclamo de un obrero. Otra asistente piensa que para garantizar el buen andar del proceso descentralizador deben crearse dispositivos de conciliacin y solucin de conflictos entre las partes, bien definidos y eficientes. Al decir de un asiduo participante en UJ, la economa cubana es muy abierta; si sumamos la importacin y la exportacin, un alto porcentaje de su PIB depende de las relaciones con el mercado forneo. Pero cuando se habla de descentralizacin econmica se excluye todo lo vinculado con la actividad extranjera. No se mencionan la banca, el comercio exterior o las inversiones. Paradjicamente, al margen de la economa oficial, todos ellos estn siendo amenazados por la descentralizacin, mediante las remesas y la entrada con propsitos comerciales de productos adquiridos en pases cercanos.

Se han promulgado decretos y decretos-leyes que otorgan facultades a los directores de las OSDE y de las empresas. Sin embargo, son muy limitadas; el mayordomo de una casa seorial tiene ms prerrogativas que ellos. Eso no es descentralizar y no posibilita administrar eficientemente una entidad. Asimismo, nuevas normas para los trabajadores por cuenta propia entrarn en vigor a partir del 7 de diciembre. Representan un salto acrobtico hacia atrs en la descentralizacin de la economa, expres un profesional de esa especialidad. Mientras que dos personas afirmaron, respectivamente: aparte de la subjetividad, a la descentralizacin se opone la resistencia de instituciones, funcionarios e individuos que no quieren perder prerrogativas y hasta ventajas de ndole personal; y nosotros lo que tenemos es centralismo absoluto. Los ministros manejan monopolios.

Entre los parlamentos ms sustanciales resalt el de una analista convencida de lo siguiente: las problemticas reflejadas en los Lineamientos del 6 Congreso del Partido evidencian que nuestros objetivos econmicos no pueden ser alcanzados a partir de una planificacin centralizada que en lo relacionado con el ordenamiento territorial y urbanstico, se basa en un plan general, normativo, no participativo, incapaz como se ha demostrado de resolver los problemas. Por el contrario, el Centro Histrico de la ciudad de La Habana nos ofrece una experiencia maravillosa, que descansa en la descentralizacin y en la autonoma municipal, en este caso concedida, de manera excepcional, a la Oficina del Historiador. Hay que conjugar, junto con decisiones metodolgicas centralizadas de gran importancia, la autonoma de los gobiernos locales, la autogestin gubernamental municipal. Lograr el progreso de los municipios entraa implantar la planificacin estratgica territorial, garantizarle un marco legal adecuado, eliminar contradicciones entre el Ministerio de Economa y Planificacin y el desarrollo de las localidades.

Regres el micrfono a la mesa de expertos, cuyos integrantes, sugirieron medidas proactivas y comentaron algunos de los juicios emitidos por el auditorio. Falta pensamiento estratgico en los municipios; adems, los gobiernos provinciales deciden por ellos, les dicen lo que tienen que hacer. Debido a tales razones no se aprovechan las numerosas reservas productivas y de servicios existentes a escala municipal, desconocidas por las instancias nacionales y las grandes empresas, reconoci Ada Guzn. Ella comenzara la descentralizacin precisamente por el municipio, a partir de que este trace su propia estrategia de desarrollo, de acuerdo con sus potencialidades; genere y defienda su plan de ordenamiento territorial ahora es una responsabilidad del Instituto de Planificacin Fsica, y sea capaz de disear e implementar polticas. Para eso hacen falta, en primer lugar, gobiernos locales fuertes, no simples funcionarios, sino servidores pblicos, una nocin muy poco enraizada. El anteproyecto de Constitucin incluye si bien el concepto todava no est claro la autonoma municipal, tal vez es el inicio del camino.

El carcter planificado de la economa y la descentralizacin no son excluyentes, el reto es cmo compaginarlos, aleg Irving Martnez. Los recursos econmicos, financieros y naturales son finitos, dnde se deben colocar? No siempre tener ms de un decisor ser lo idneo. Descentralizar por descentralizar, no es sinnimo de eficacia. Sin duda hay que empoderar a las municipalidades, pero conseguirn generar las finanzas requeridas para afrontar las necesidades acumuladas? La tendencia mundial es a la compensacin territorial, porque no todas las localidades son capaces de autosustentarse y suelen precisar la ayuda de terceros. Modelos ha habido muchos: asociaciones, convenios entre iguales Este especialista no ve la urgencia, al menos por ahora, de crear mecanismos para conciliar posibles divergencias o conflictos que pudiera suscitar la descentralizacin, pues todos los rganos de la administracin son portadores de la poltica estatal y es el propio Estado el que se est dando una nueva estructura y est desconcentrando a favor del reclamo popular y de su sociedad civil el ejercicio de poder. S resulta ineludible aumentar la calificacin de toda la sociedad, ya que nuestra preparacin y el cambio que nosotros mismos deseamos no marchan a la misma velocidad.

De lo expresado a continuacin por Mario Valds Navia se deduce que en Cuba los pasos dados para descentralizar las formas de propiedad son limitados. Yo no veo voluntad de fortalecer la propiedad cooperativa, asever. En cuanto al empoderamiento de los territorios y la descentralizacin de sus acciones, recalc que suponen la negociacin entre los diferentes poderes o partes implicadas, de igual a igual; y que no se materializarn mientras las localidades sigan dependiendo econmicamente de una instancia central. El proceso descentralizador tambin debiera presuponer la participacin real y efectiva de los trabajadores en la gestin del patrimonio de las empresas y las instituciones estatales. Una va sera que los colectivos laborales intervengan en la eleccin de los cargos de las entidades y fiscalicen la labor de todos los ejecutivos, lo que Lenin llam la inspeccin obrera y campesina. As la descentralizacin mantendra su esencia socialista. A pesar de los riesgos, no le cabe la menor duda de que el rumbo asumido, el de la dialctica centralizacin-descentralizacin, es el nico posible, concluy.

Ha sido extraordinariamente densa, en el buen sentido de la palabra, y nutritiva la discusin, valor Rafael Hernndez. Y cerr la jornada con dos preocupaciones: que a la hora de tomar decisiones los gobiernos locales sigan hacindolo de modo vertical, es decir, ignorando los criterios de las organizaciones de masas y de la ciudadana. Y que en un documento clave para la actualizacin del modelo cubano, como los Lineamientos, no se mencionen los sindicatos. Puede haber un proceso de descentralizacin que no incorpore a las asociaciones obreras?

Tal vez la respuesta surja en un futuro ltimo Jueves.

Fuente: http://www.temas.cult.cu/ultimo-jueves/la-descentralizaci-n-el-ensayo-y-la-obra



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