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Aumentar tamaño del texto Disminuir tamaño del texto Partir el texto en columnas Ver como pdf 23-03-2019

Acuerdo con el FMI: lnea de crdito o tratado internacional?

Amlcar Cabral y Christian Pino Garrido
ALAI


El 11 de marzo, el Fondo Monetario Internacional (FMI) anunci la aprobacin de un acuerdo con el Gobierno del Ecuador, mediante el cual el pas obtendra un financiamiento de 4.200 millones de dlares y que permitira, en adelante, obtener un financiamiento total de alrededor de 10.200 millones a travs de varios organismos financieros multilaterales.[1] Ante estas declaraciones, un acuerdo con el FMI parecera un hecho consumado, sin embargo, por los compromisos que asumira la nacin de manera inconsulta y hasta hoy no informada -as como el nefasto historial de la aplicacin de las recetas de dicho organismo en el Ecuador- cabra preguntarse si la gestin de un acuerdo a nivel del Ejecutivo debera bastar para comprometer la responsabilidad internacional del Estado e involucrar al pas en una ruta de sacrificios sociales para ajustarse a un modelo que ha sido la ruina de muchos pases latinoamericanos.

La Constitucin vigente nos protegera como sociedad de esta desafortunada gestin pues, segn el numeral 5 de su artculo 419, la ratificacin de un tratado internacional requerir de la aprobacin de la Asamblea Nacional, en caso de que este comprometa, la poltica econmica del Estado establecida en su Plan Nacional de Desarrollo a condiciones de instituciones financieras internacionales o empresas transnacionales.[2]

De este modo, y de acuerdo con la Constitucin, dos son los requisitos que deberan satisfacerse para la aplicacin de dicha disposicin al eventual acuerdo con el FMI: 1. Que dicho acuerdo se considere como un tratado internacional; y, 2. Que su suscripcin implique comprometer la poltica econmica del Estado a los condicionamientos del FMI.

Los acuerdos del FMI y su estatus frente al Derecho Internacional Pblico

El Derecho Internacional Pblico se configura por un conjunto de fuentes que regulan las relaciones de la comunidad internacional. Estas fuentes de acuerdo con el artculo 38(1) del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia son: los tratados internacionales; el Derecho Internacional Consuetudinario; los principios generales del Derecho reconocidos por todas las naciones y; las decisiones judiciales y las doctrinas de los publicistas de mayor competencia de las distintas naciones, como medio auxiliar para la determinacin de las reglas de Derecho.[3]

En el mbito de los tratados internacionales, el marco jurdico positivo est principalmente compuesto por dos instrumentos, la Convencin de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados (CVDT) y la Convencin de Viena 1986 sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales.

Dos consideraciones preliminares que hay que tener en cuenta respecto de estas dos convenciones son: que el Ecuador y el FMI no son signatarios de la Convencin de Viena 1986 sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales y, por tanto, en principio no se encuentran regulados por sus disposiciones; y, que el mbito de aplicacin de la CVDT de 1969 se encuentra restringido a aquellos tratados que han sido celebrados entre estados.[4]

Como consecuencia de lo anterior, podra afirmarse que no se cuenta con un marco normativo internacional positivo a la luz del cual se puedan analizar los acuerdos del FMI para determinar si pueden ser entendidos como tratados internacionales. Sin embargo, dicha premisa se desvanece si consideramos lo siguiente:

Estos criterios han sido recogidos en sendas decisiones de la Corte Internacional de Justicia (CIJ) que en varias ocasiones ha resuelto que las disposiciones de la CVDT de 1969 constituyen normas del Derecho Internacional Consuetudinario,[9] y en tal virtud ha consagrado sus reglas en diferentes aspectos relativos a la aplicacin de los tratados internacionales, como su terminacin[10], su nulidad y la aplicacin de sus clusulas ms importantes en casos entre naciones que no son parte de la CVDT de 1969[11] -e incluso frente a tratados suscritos con anterioridad a la vigencia de la misma-.[12]

Lo anterior ha llevado a que tratadistas de Derecho Internacional, como Anthony Aust, consideren que se puede entender a la CVDT de 1969 como una codificacin o expresin de normas del Derecho Internacional Consuetudinario de los tratados,[13] que se pueden aplicar por si mismas, independientemente de que estas se encuentren desarrolladas de manera idntica en un tratado internacional.[14]

De este modo, y ms all del positivismo ortodoxo, es posible afirmar que la CVDT 1969 es el marco jurdico apropiado para evaluar si acuerdos del FMI tienen la naturaleza de un tratado internacional. De acuerdo con dicha convencin: Se entiende por tratado un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento nico o en dos o ms instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominacin particular.[15]

Un acuerdo internacional

Los acuerdos con el FMI se adoptan mediante un proceso de dilogo y negociacin entre este organismo y el Estado que busca obtener el prstamo,[16] y se materializa en una carta de intencin y/o memorndum de entendimiento (MDE).[17] Se trata entonces de un procedimiento conjunto y, por ende, no se trata de un acto unilateral por parte del Estado o del FMI sino, justamente, de un acuerdo.

Adicionalmente, y a pesar de la insistencia del FMI en negar que un acuerdo es una relacin de tipo convencional,[18] est claro que estos generan obligaciones para ambas partes, en el sentido de que, de acuerdo a lo establecido en el Convenio Constitutivo del FMI (Convenio FMI), los estados, a fin de acceder a un prstamo, se obligan a adoptar las condicionalidades negociadas por el FMI, mientras que el FMI se obliga, por su parte, a otorgar el crdito una vez que esas condicionalidades han sido aceptadas por parte del Estado solicitante.[19]

El hecho de que sea el Estado quien se comprometa en mayor grado que el FMI, no invalida el que se trate de un tratado, pues en ningn momento la CVDT de 1969 establece la necesidad de que los tratados deban tener obligaciones recprocas, basta tan solo con que sean adoptados entre dos o ms estados o sujetos del derecho internacional.

Celebrado por escrito

La evidencia de que los acuerdos del FMI son instrumentos adoptados por escrito es bastante amplia y de pleno conocimiento. Para comprobarla basta con ingresar a la pgina web del FMI y observar el repositorio de cartas de intencin y MDE contenidos en la misma.[20] Si bien no es necesario que un tratado haya sido adoptado por escrito para que tenga validez jurdica, esta observacin con respecto a los acuerdos del FMI es til para poder tipificarlos con mayor claridad como tratados a la luz de las disposiciones de la CVDT.

Entre estados (o sujetos de Derecho Internacional)

El artculo 2 (1) (a) de La CVDT dispone que un tratado debe ser adoptado entre estados. Sin embargo, como vimos anteriormente, de conformidad a lo establecido en el artculo 3 de la propia CVDT, los tratados adoptados entre estados y otros sujetos del Derecho Internacional son vlidos, y la CVDT es aplicable a los mismos en razn del Derecho Internacional Consuetudinario.

Es claro que en el caso que nos compete, el Ecuador es un Estado y, como tal, sujeto del Derecho Internacional. El FMI, por su parte, es un organismo internacional creado mediante el tratado denominado Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional.[21]

El carcter de sujeto del Derecho Internacional de las organizaciones internacionales fue afirmado por la CIJ en su opinin consultiva sobre la legalidad del uso de armas nucleares por parte de un Estado en un conflicto armado, en los siguientes trminos:los instrumentos constitutivos de las organizaciones internacionales son tambin tratados internacionales de un tipo particular; su objeto es crear nuevos sujetos de derecho dotados de cierta autonoma, a los que las partes encargan la tarea de realizar objetivos comunes.[22]

Es claro entonces, que cuando la CIJ nos habla de sujetos de derecho que emanan de un tratado internacional, est afirmando la calidad de las organizaciones internacionales como sujetos del Derecho Internacional, razonamiento que se aplica perfectamente al FMI.

Regido por el Derecho Internacional

El FMI ha realizado un esfuerzo consciente por evitar que sus acuerdos sean considerados tratados internacionales y, en ese sentido, ha buscado eliminar todo lenguaje de tipo contractual de los mismos, as como evitar el uso de lenguaje autoritativo o dispositivo en sus instrumentos. Un claro ejemplo es el lenguaje utilizado para los compromisos emitidos por los estados, que llevan por ttulo carta de intencin/ letter of intent o memorndum de entendimiento (MDE)/ memorndum of understanding (MOU), en un intento de sealar la informalidad de dichos documentos mediante el uso de terminologa diplomtica que, en general, hace referencia a documentos que carecen de carcter vinculante[23].

De acuerdo con Gabriel Garca, pareciera que el motivo detrs del esfuerzo del FMI de evitar a toda costa que sus instrumentos puedan adquirir un status similar al de un tratado es el de facilitar a los estados la posibilidad de evadir los requerimientos nacionales para la suscripcin y adopcin de un tratado internacional.[24]

No obstante lo anterior, los acuerdos del FMI comparten la naturaleza fundamental de los Tratados internacionales, en tanto ambos han sido creados para ser cumplidos, y en ese sentido obligan a las partes a su cumplimiento (Pacta Sunt Servanda). [25]

Esta naturaleza vinculante de los acuerdos del FMI se evidencia en el hecho de que de estos se desprenden facultades para el Fondo con la finalidad de establecer un sistema de monitoreo al cumplimiento de las obligaciones diseadas en conjunto con el Estado[26], o para aplicar medidas de cumplimiento de las obligaciones constantes en sus acuerdos, entre otras la posibilidad de impedir que un Estado pueda solicitar un nuevo acuerdo con el FMI, la suspensin de los derechos de voto en el organismo, y el retiro forzoso de un pas miembro.[27]

De este modo, no cabe duda que las obligaciones que emanan de estos acuerdos tienen carcter vinculante e internacional, pues se adoptan mediante un proceso de negociacin entre sujetos de Derecho Internacional, que surgen de instrumentos internacionales como el Convenio del FMI[28], las guas y decisiones de su junta de gobernadores, normativas desarrolladas en el marco del Derecho Internacional.

Que conste en un instrumento nico, o en dos o ms instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominacin particular

Si bien el FMI pareciera asumir que aunque existan varios documentos y procedimientos, un acuerdo debe comprenderse como un todo.[29] De acuerdo con el artculo 2 (1) de la VCDT, el que un tratado se encuentre en un solo instrumento, o est conformado por varios, es irrelevante para su validez y entendimiento como tal.

Las disposiciones del artculo V seccin 3 del Convenio FMI que establecen la necesidad de que un estado miembro del organismo deba cumplir con las condicionalidades prescritas en el Convenio y en la normativa secundaria desarrollada por el FMI, nos permiten observar que aunque la carta de intencin, el MDE y el acuerdo del FMI sean documentos distintos, se trata de instrumentos conexos de un mismo proceso de negociacin internacional.

En funcin de todo lo anterior queda claro que la denominacin o informalidad de un acuerdo entre un Estado y un sujeto del Derecho Internacional carece de importancia ante los ojos del Derecho Internacional al momento de determinar si se trata de un tratado internacional u otro tipo de instrumento.[30]

Esta ha sido adems la posicin adoptada por la CIJ, que determin que no existe una norma de Derecho Internacional que imposibilite que un instrumento informal, como un comunicado conjunto, o un memorndum de entendimiento, sea comprendido como un acuerdo internacional.[31] En ese sentido, lo que define a un acuerdo internacional como un tratado es la naturaleza de las partes que participan del acuerdo, su naturaleza vinculante, y las circunstancias en que se adopt, las mismas que, como hemos visto anteriormente, son plenamente adaptables al caso de los acuerdos del FMI.

Sometimiento de la poltica econmica ecuatoriana a las condiciones de una institucin financiera internacional

De acuerdo con Anna Ivanova, jefa de la misin para Ecuador, el FMI ha aprobado 4,2 mil millones de dlares para los prximos 3 aos al Gobierno de Lenn Moreno en el marco del Servicio Ampliado del FMI (en ingls, Extended Fund Facility -EFF-, en contraste con los tradicionales prstamos stand by que implicaban menos condicionalidades estructurales). El compromiso abre las puertas para un respaldo ms amplio de los organismos financieros multilaterales de casi 6 mil millones de dlares del Banco de Desarrollo de Amrica Latina (CAF), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Fondo de Reserva Latinoamericano (FLAR) y el Banco Mundial[32].

Un acuerdo de servicio ampliado consiste en un tipo de crdito especficamente diseado para pases que, se enfrentan i) a graves problemas de balanza de pagos debido a deficiencias estructurales, o ii) a una economa caracterizada por un lento crecimiento y una situacin de la balanza de pagos muy debilitada.[33], y se caracteriza por tener un periodo de reembolso (10 aos) ms largo que el determinado para un acuerdo tipo stand by.[34]

En definitiva, los acuerdos SAF y stand by difieren no solo en sus caractersticas particulares, sino adems en que los primeros imponen ms condicionalidades. En el caso especifico del SAF, el propio FMI menciona que:

Cuando un pas obtiene un prstamo del FMI, se compromete a aplicar polticas orientadas a superar los problemas econmicos y estructurales. En el marco del SAF, se espera que estos compromisos, incluida la condicionalidad especfica, se centren en las reformas estructurales para corregir deficiencias institucionales o econmicas, adems de las polticas que mantienen la estabilidad macroeconmica.[35]

En ese sentido, la Junta de gobernadores del FMI adopt la Decisin No. 12864-(02/102), del 25 de septiembre de 2002, mediante la cual estableci las guas para la aplicacin de las condicionalidades a las que un Estado debe someterse a fin de obtener financiamiento del organismo. Esta normativa claramente menciona que: Las condiciones, normalmente consistirn en variables macroeconmicas y medidas estructurales que se encuentren relacionadas con las principales reas de responsabilidad del Fondo.[36]

Por lo tanto, si tomamos en cuenta que las principales reas de responsabilidad del FMI son, precisamente, las reas de poltica fiscal, macroeconmica, de estabilizacin, financiera y de intercambios,[37] podremos observar cmo el Ecuador, al comprometerse con los esquemas de financiamiento del FMI, estara comprometiendo su poltica econmica a una institucin financiera internacional, en este caso el FMI, en los trminos previstos en el numeral 5 del artculo 419 de la Constitucin de Montecristi.

Conclusiones

Lo relevante a la hora de determinar si un instrumento es o no un tratado internacional es que en l participen sujetos de Derecho Internacional, que se generen obligaciones vinculantes y que dicho instrumento est sometido al Derecho Internacional.

Este es el caso de los acuerdos del FMI que ha gestionado el Ejecutivo y, en ese sentido, entenderamos que el Ecuador debera manifestar su consentimiento de acuerdo a los mtodos determinados en el en artculo 11 de la CVDT, es decir, mediante la firma, el canje de instrumentos que constituyan un tratado, la ratificacin, la aceptacin, la aprobacin o la adhesin[38]. Tomando en cuenta adems que, de conformidad a lo establecido en el numeral 5 del artculo 419 de la Constitucin de la Repblica del Ecuador, la ratificacin de acuerdos internacionales que impliquen comprometer la poltica econmica del pas a instituciones financieras internacionales, deber pasar obligatoriamente por la aprobacin de la Asamblea Nacional.

Finalmente, a los argumentos anteriormente apuntados bien cabra agregar que un acuerdo con el FMI en los trminos previstos implica, como ya se seal, un golpe de timn no consensuado en la poltica econmica y, en consecuencia, una gravsima inobservancia del Plan Nacional de Desarrollo y un incumplimiento del Plan de Gobierno, por parte de un presidente notablemente disminuido en su aceptacin y credibilidad. Ello justifica an ms, desde una perspectiva poltica y en salvaguarda de los ms altos intereses nacionales, la necesidad de asegurar el cumplimiento del procedimiento constitucional y, de ese modo, exigir que su contenido sea conocido y debatido en la Asamblea Nacional. De lo contrario, ste sera una grave violacin de los principios democrticos que suscribe el Estado nacional ecuatoriano, el cual reconoce la separacin de poderes como una garanta de control del poder que podra ser asumido por una de la funciones del Estado, en este caso, el Ejecutivo.

En este marco, el papel de la Asamblea Nacional, como de todo rgano legislativo en los esquemas democrticos, es el de garantizar el derecho de la nacin a controlar al Poder Ejecutivo, exigindole actuar dentro de la Constitucin y la Ley. Asimismo, es su deber deliberar pblicamente sobre los ms altos intereses de la nacin y evitar, de este modo, hipotecar el destino de futuras generaciones de la manera subrepticia como se pretende hacer hoy.

Notas

[1] https://www.elcomercio.com/actualidad/ecuador-alcanza-acuerdo-tecnico-fmi.htmlhttps://elpais.com/internacional/2019/02/21/america/1550724624_135866.html

https://www.eluniverso.com/noticias/2019/02/20/nota/7198898/ecuador-recibira-prestamo-mas-10-mil-millones-dolares-organismos

[2] Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador, art. 419 (5)

[3] Naciones Unidas, Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, adoptado el 18 de abril 1946, Artculo 38.

[4] Naciones Unidas, Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados , adoptada el 23 de mayo de 1969, United Nations Treaty Series, vol. 1155, p. 331 art. 2 (CVDT)

[5] Ibid. Art. 3

[6] Ibid. Art.3 (a)

[7] Ibid. Art.3 (b)

[8] Ibid. Prembulo.

[9] Fisheries Jurisdiction Case [Federal Republic of Germany v Iceland] [1973] ICJ Rep 49 paras 24-36.

[10] Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia [South West Africa] [1971] ICJ Rep 3 para. 94

[11] Por ejemplo, en el caso de la isla Kasikili/Sedudu (Botswana vs Namibia), la Corte resolvi interpretar un Tratado de conformidad a las reglas de interpretacin del artculo 31 de la CVDT, pese a que ni Namibia ni Botswana eran partes de la CVDT; Kasikili/Sedudu Island ( Botswana/Namibia,) Judgement, I. C. J. Report.1 999, p. 1045P.1059 pg. 18 de 1969

[12] Gabcikovo-Nagymaros Project (Hungary/Slovakia),Judgment, I. C. J. Reports 1997,p. 38 para 46

[13] AUST, Anthony. Modern treaty law and practice. Cambridge University Press, 2013 p. 11

[14] Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), Jurisdiction and Admissibility, Judgment, I.C.J. Reports 1984, p. 392. paras.94-96

[15] n4 (CVDT). Art. 2(1)

[16] Se utiliza el trmino de negociacin en relacin a lo prescrito en el artculo 2 de CVDT, es decir, el proceso de elaboracin y adopcin del texto del tratado.

[17]International Monetary Fund Guidelines on Conditionalityhttps://www.imf.org/External/np/pdr/cond/2002/eng/guid/092302.htm

[18] n18 (Guidelines) para.9

[19] Ibid. p.2 para. 5

[20] Ver, por ejemplo, la carta de intencin y MDE suscrito por Gerogia: https://www.imf.org/external/np/loi/2017/geo/111717.pdf.

Ver tambin a manera de ejemplo la carta de intencin y MDE suscrito por Argentina: https://www.imf.org/external/np/loi/2004/arg/02/

[21] Ver ficha UNTC: https://treaties.un.org/pages/showDetails.aspx?objid=0800000280165965

[22] Legality of the Use by a State of Nuclear Weapons in Armed Conflict, Advisory Opinion, I. C. J. Reports 1996, p. 75 para.19

[23] Sin embargo, es importante destacar que el lenguaje autoritativo de las clusulas de un instrumento internacional, no es necesariamente un elemento concluyente al momento de determinar la naturaleza vinculante de un acuerdo, pues existen documentos vinculantes como el tratado de la UNFCCC o el Acuerdo de Paris que, si bien son tratados y por tanto instrumentos vinculantes, poseen en su interior disposiciones de carcter no vinculante o escritas en trminos no autoritativos.

[24] Garca, G. (2012). Understanding IMF stand-by arrangements from the perspective of international and domestic law: the experience of Venezuela in the 1990s. p.6

[25] n4 (CVDT). Art. 26

[26] De acuerdo con n18 (Guidelines) pp.4-6 el programa de monitoreo y evaluacin contiene el anlisis de varias variables, principalmente: monitoreo de criterios de desempeo, revisin de la ejecucin del programa condicional cada seis meses, revisiones financieras y la revisin peridica de la aplicacin del acuerdo en intervalos de 2 aos.

[27] IMF Executive Board Decision No. 12545-(01/84). Para informacin ms detallada acerca de las sanciones por incumplimiento de obligaciones con el FMI ver: n25 (Garca) pp.13-17

[28] FMI Washington D.C., Convenio Constitutivo del Fondo Monetario Internacional. Washington, D.C.: FMI, 1978.

[29] n25 (Garca) p.5

[30] International Law Commission, Draft Articles on the law of treaties with commentaries, Yearbook of the International Law Commission, 1966, vol. II p.188

[31] Aegean Sea Continental Shelf, Judgment, I.C.J. Reports 1978, p.39 para 95

[32] https://coyunturaisip.wordpress.com/2019/02/28/volveran-las-oscuras-golondrinas/

[33] https://www.imf.org/es/About/Factsheets/Sheets/2016/08/01/20/56/Extended-Fund-Facility

[34] https://www.imf.org/es/About/Factsheets/Sheets/2016/08/01/20/56/Extended-Fund-Facility

[35] https://www.imf.org/es/About/Factsheets/Sheets/2016/08/01/20/56/Extended-Fund-Facility

[36] n18. p.2 (Guidelines)

[37] Ibid. p.3

[38] n4 (CVDT) art. 11

Fuente: https://www.celag.org/acuerdo-con-fmi-linea-credito-o-tratado-internacional/?utm_source=Aliados&utm_campaign=42cdf20a8b-EMAIL_CAMPAIGN_2019_03_21_07_54&utm_medium=email&utm_term=0_f2845e856e-42cdf20a8b-128983423

Fuente: http://www.alainet.org/es/articulo/198871


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