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Aumentar tamaño del texto Disminuir tamaño del texto Partir el texto en columnas Ver como pdf 12-04-2019

Anatoma de los rganos electorales en Amrica Latina

Amlcar Salas Oroo y Javier Caldern Castillo
CELAG


Las instituciones electorales latinoamericanas estuvieron fuertemente cuestionadas durante largos periodos polticos. Un debate lgido hasta finales de los aos ochenta[i]. Luego de ello las instituciones cambiaron en algunos aspectos y los debates se han matizado, pero los problemas de fondo persisten. La constante de estos organismos y de los procesos electorales es el dominio de los partidos ligados al poder, bajo la tutela de la figura presidencial y las mayoras parlamentarias. La particularidad y diversidad de los procesos polticos de los pases latinoamericanos hacen difcil unificar la anatoma de estos organismos, aunque tienen regularidades como la baja credibilidad entre los electores.

Son instituciones muy codiciadas por los partidos o movimientos polticos con aspiraciones electorales, aunque la opinin pblica no conoce de ellas. Los organismos electorales, a partir de misiones norteamericanas, europeas y de organismos multilaterales, adquirieron niveles de organizacin profesional, que no les blinda de responsabilidad en la reproduccin de problemas considerados centrales en las democracias, como la corrupcin electoral, la manipulacin de datos, la falta de transparencia en los conteos electorales y la baja regulacin a la financiacin de los partidos y los polticos. Siendo un poder fundamental, la ciudadana conoce poco o nada de quines son los consejeros, o de cmo se eligen los encargados de gestionar los procesos eleccionarios, ni cules son los criterios de funcionamiento.

A partir de estas problemticas, este trabajo retoma el debate respecto de esa anatoma de los rganos del poder electoral: se trata de un acercamiento que se circunscribe a los organismos legitimados por las leyes para llevar adelante el proceso de diseo, locacin, instrumentalizacin, certificacin y conteo de los procesos electorales en la regin. Las numerosas denuncias que han surgido en los ltimos tiempos obligan a realizar una revisin sobre estos actores centrales del proceso democrtico. Un aspecto complementario que no es el foco de este trabajo, pero que puede ser incorporado en las conclusiones- es ver qu tipo de actuacin tienen las diferentes justicias electorales frente a las denuncias sobre estos rganos, lo que muchas veces es parte del mal funcionamiento de estos.

Caracterizacin y clasificacin de los rganos electorales

Los pases latinoamericanos presentan modelos diferentes para sus organismos electorales. La competencia puede ser llevada adelante por organismos autrquicos, como en Colombia, Per, Mxico, Chile, o por organismos subsidiarios de un determinado ministerio o secretara, como en Argentina, por instituciones con control de la sociedad civil o bien por la Justicia Electoral, como el caso de Brasil. Un detalle sobre los mismos permite ver la diversidad que caracteriza a la regin.

Argentina

La Direccin Nacional Electoral (DINE) es el rgano tcnico del Poder Ejecutivo especializado en materia de administracin electoral y actuante en la rbita del Ministerio del Interior, Obras Pblicas y Vivienda. Entre sus funciones se encuentra: a) programar y ejecutar la poltica nacional electoral; b) asegurar la transparencia, la seguridad y la confiabilidad del proceso electoral en su conjunto; c) gestionar la programacin, organizacin y ejecucin de las tareas que la legislacin asigna al Ministerio del Interior en materia electoral y de partidos polticos, lo que incluye competencia sobre el financiamiento de las campaas electorales; d) definir a modernizacin e innovacin procedimental y normativa en materias de su competencia. Precisamente sobre este ltimo aspecto es que, frente a la prxima eleccin presidencial que ocurrir en octubre en la Argentina, han surgido varios comentarios y alertas respecto de los cambios propuestos.

La empresa contratada por el Gobierno argentino para estas elecciones SmartMatic- tiene denuncias pblicas por manipulacin de datos, desde EE. UU. hasta Uganda. En Blgica fue multada por las fallas tcnicas que present. En su momento SmartMatic fue tambin contratada por el Tribunal Supremo Electoral de Brasil (TSE) para realizar la transmisin satelital de los datos, y fue cuestionada. Si a eso se le suma el hecho de que SmartMatic trabajar junto con Indra y el Correo Argentino, dos empresas cuestionadas, son comprensibles las dudas y denuncias- que han presentado varios especialistas electorales sobre el proceso.

Brasil

En Brasil, el proceso electoral es organizado por el Tribunal Superior Electoral (TSE)[ii]. En cada Estado hay un Tribunal Regional Electoral (TRE), as como jueces y juntas electorales. Se encarga de fiscalizar y realizar las elecciones regulando las cuentas de los candidatos y los partidos durante las campaas, y fiscalizando todas las actividades vinculadas con las elecciones, desde la logstica y la inscripcin electoral hasta la difusin de los datos.

Pese a que, desde las propias autoridades, se insiste con la gravitacin y jerarqua que ha adquirido la Justicia Electoral en Brasil fue uno de los primeros pases en la regin en poner el voto electrnico- con cada eleccin que pasa los cuestionamientos de multiplican[iii]. En los ltimos comicios presidenciales los escndalos fueron registrados por varios observadores internacionales, en consonancia con una degradacin institucional que comenz con la destitucin de Dilma Rousseff de la Presidencia[iv].

Colombia

El Consejo Nacional Electoral es el organismo encargado del poder electoral y, junto con la Registradura Nacional del Estado Civil, las encargadas de los comicios. La Constitucin de 1991, haba establecido una eleccin mixta de los magistrados electorales, lo cual ocurri hasta el ao 2003. Una reforma electoral en ese ao, impulsada por el Gobierno de lvaro Uribe (2002-2010), elimin la eleccin realizada por el Consejo de Estado y permiti que los nueve magistrados sean elegidos por el Congreso de la Repblica -para un periodo de cuatro aos- mediante un sistema de cifra repartidora, que les otorga a las bancadas mayoritarias un nmero mayor de magistrados. Es una institucin poltica y ligada a las mayoras parlamentarias.

Se trata de un organismo envuelto en innumerables cuestionamientos y denuncias, puesto que es el encargado de regular el financiamiento de las campaas, las inscripciones de candidaturas, la contratacin de software para el escrutinio de los votos, y de las empresas de seguridad para el traslado de los votos fsicos. Es el responsable de mantener obsoleto el sistema de conteo y transmisin de datos electorales, que est sospechado de ser causante de varios fraudes electorales. El Consejo de Estado lo demostr en una sentencia en la que se determina que hubo una falla en el software de las elecciones en 2014, que afect a 1.412 mesas, con un total de 236.523 votos que fueron excluidos[v].

Chile

El Servicio Electoral es el rgano competente de la administracin electoral en Chile y fue creado por la Constitucin decretada en 1985, durante la dictadura[vi]. Se trata de un organismo autnomo de rango constitucional, con personalidad jurdica y patrimonio propio. A grandes rasgos, est organizado a partir de un Consejo Directivo y un director, responsables de la direccin administrativa y tcnica. Segn la legislacin, le corresponde el proceso de inscripcin electoral y la actualizacin de los padrones electorales; fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre las campaas y su financiamiento; administrar las actividades propias y mbitos de accin de los partidos polticos, respetando su autonoma.

El Consejo Directivo del Servicio Electoral es un rgano colegiado de cinco miembros, designados por el presidente de la Repblica, previo acuerdo del Senado adoptado por los dos tercios de sus miembros en ejercicio. El director del Servicio Electoral es el representante legal del servicio y el jefe superior de ste. No es distinto a los otros organismos, politizado y dependiente de la autoridad presidencial. Su autarqua financiera tiene tan slo una formal auditora por parte de la Contralora General de la Repblica, tan slo en lo concerniente al examen y juzgamiento de sus cuentas de entradas y gastos.

Ecuador

El Consejo Nacional Electoral (CNE) de la Repblica del Ecuador es el mximo organismo de sufragio en dicho pas. Est constituido por cinco vocales elegidos mediante un concurso de mritos y oposicin organizado por el Consejo de Participacin Ciudadana y Control Social (CPCCS) para un perodo de 6 aos, debiendo renovarse una mitad cada 3 aos; de entre los vocales se elige a un presidente y un vicepresidente. El CNE goza de completa autonoma financiera y administrativa.

Es un rgano innovador ya que, a diferencia de los otros casos estudiados, est ligado al poder ciudadano, al ser escogido por el CPCCS. Sin embargo, el CNE ecuatoriano no ha estado exento de polmicas: la derecha encabezada por Guillermo Lasso no reconoci el triunfo de Lenin Moreno en 2017, y declar ante el mundo la concrecin de un fraude. Esta postura vari unos meses despus, tras el viraje del presidente hacia el campo neoliberal y la realizacin de un referndum que le dio lugar a nombrar, de forma transitoria, al CPCCS, y ste derroc a los cinco magistrados del CNE nombrados por oposicin y mrito, y estableci uno transitorio sin ningn tipo de seleccin de carrera pblica.

Con ese organismo transitorio, se convoc a las elecciones del pasado 24 de marzo, en las que existieron mltiples denuncias por irregularidades en la elaboracin de las tarjetas electorales, y del intento para cambiar los criterios del escrutinio (se propona invalidar siete votos por cada voto nulo, una propuesta antidemocrtica que no logr superar la mirada de la opinin pblica). La Organizacin de Estados Americanos (OEA), afn al presidente Lenin Moreno, critic los comicios a los cules fue invitado como observador, tan slo a ltimo momento. En su informe se constataron las irregularidades, entre las que se destaca el apagn informtico ocurrido entre las 8 pm del 24 y la madrugada del 25 de marzo[vii].

Mxico

El Consejo General del Instituto Nacional Electoral est integrado por once ciudadanos elegidos por la Cmara de Diputados. Uno de ellos funge como consejero presidente y los 10 restantes como consejeros electorales. Est auxiliado por tres instituciones: a) por los rganos pblicos electorales locales (OPLES), 32 organismos encargados de la organizacin electoral en cada entidad federativa; b) el Tribunal Electoral del Poder Judicial Federativo (TE), encargado de resolver controversias en materia electoral y proteger los derechos de los electores; y c) la Fiscala especializada para la atencin, investigacin y persecucin de delitos electorales.

Las elecciones del 2018, en las que fue elegido Andrs Lpez Obrador como presidente, fueron las ms vigiladas de la historia. En 2014, el expresidente Enrique Pea Nieto modific el organismo electoral, creando el INE y los OPLES, como los encargados de organizar y desarrollar los procesos electorales. En el 2017, la situacin fue definida como un infierno electoral por exfuncionarios de las entidades del Poder Electoral, que precisaron la falta de coordinacin y control sobre las distintas facetas del proceso eleccionario, desde el financiamiento de las campaas hasta el propio escrutinio de los votos[viii].

Per

La Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) es un organismo electoral constitucional autnomo que forma parte de la estructura del Estado. Aunque en teora es la autoridad mxima en la organizacin y ejecucin de los procesos electorales, de referndum y otros tipos de consulta popular a su cargo, el Jurado Electoral y Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil, han disputado competencias en la resolucin de problemas electorales.

La ONPE se encarga de la verificacin de firmas de adherentes de los partidos polticos en proceso de inscripcin, la verificacin y control externos de la actividad econmico-financiera, as como brindar asistencia tcnico-electoral en los procesos de democracia interna. El organismo ha estado involucrado en severos escndalos de corrupcin. En el 2018 su director, Adolfo Castillo, fue destituido mientras se le adelantaba juicio por corrupcin; fue acusado de permitir de forma ilegal el registro del partido Podemos Per[ix], una trama que incluye jueces del Consejo Nacional de la Magistratura (encargados de elegir a los consejeros del rgano electoral), de la Corte Suprema y de otros funcionarios del Poder Electoral[x].

Existe un marcado debate de competencias, entre la ONPE y el Jurado Nacional Electoral, que ha cruzado sendas disputas en el anlisis de casos de impugnacin, avales de partidos y de otras controversias legales.

Uruguay

Al igual que otros pases, en Uruguay hay una Corte Electoral. Es el organismo pblico autnomo encargado de organizar y fiscalizar los actos electorales: elecciones, referndums sobre leyes y plebiscitos constitucionales. A diferencia de otros casos, sus integrantes son designados por la Asamblea General (Poder Legislativo), a pedido de la misma, y stos permanecen en el cargo por un periodo de tiempo indefinido. Una de sus principales tareas consiste en llevar el denominado Registro Cvico Nacional, el padrn electoral de las personas (ciudadanos y no ciudadanos) con derecho a voto, a los que se les emite el documento conocido como Credencial Cvica.

Toda persona mayor de 18 aos debe registrarse ante la Corte Electoral y obtener su Credencial Cvica para poder ser un ciudadano de pleno derecho. All tambin los candidatos presentan sus hojas de votacin para su registro. La curiosidad del caso uruguayo es que la Corte Electoral se constituye en tribunal frente a las controversias que puedan surgir, tanto respecto de un resultado de los comicios, la elegibilidad de un ciudadano o la procedencia de realizar o no un plebiscito. Tiene jurisdiccin sobre otros procesos electorales, por poderes que le han sido conferidos, como la Universidad de la Repblica, las Asambleas Naciones de Docentes de la Administracin Nacional de Educacin Pblica o el Banco de Previsin Social.

A diferencia de los otros pases consultados para este trabajo, en Uruguay no se encuentran interpelaciones pblicas ni juicios de fondo sobre delitos electorales. La credibilidad de la Corte Electoral es superior a las registradas en los otros pases, las formaciones polticas reconocen la imparcialidad del organismo judicial y no se encuentran referencias a problemas de corrupcin o manipulacin por parte de los integrantes del rgano electoral.

Sobre el funcionamiento de los rganos electorales: aspectos polticos internos

Tal como puede observarse en los pases mencionados, si bien en la mayora de los casos siempre los rganos electorales se presentan como neutrales a las coyunturas polticas, es importante mencionar que buena parte est compuesta por agentes de los gobiernos de turno, sea en cuotas partidarias por representacin (que a veces no se cumple) sea por cargos definidos en ciertas coyunturas, y otros modelos mixtos, donde tambin pueden formar parte organizaciones de la sociedad civil. Es decir, se trata de organismos polticos, punto inicial para las controversias que puedan surgir. Hay, adems, situaciones que merecen ser observadas a partir de la coyuntura histrica (de cada pas) para poder comprender su actuacin. Es el caso, por ejemplo, de lo sucedido con el TSE en Brasil en la ltima eleccin presidencial.

En ese proceso eleccionario hubo una gran cantidad de denuncias realizadas al TSE, a propsito de su propia actuacin, de las que deben destacarse de dos tipos. Por un lado, las irregularidades en la confeccin de los padrones electorales, que dejaron a ms de un milln de electores sin la posibilidad de votar por no haber realizado su revalidacin biomtrica a tiempo situacin que no fue ni publicitada debidamente y, en algunos casos, hasta ignorada por algunos municipios-.

Por otro lado, el TSE nunca se expidi sobre los dispositivos de plataforma informtica con sedes, incluso, fuera del Brasil- que se utilizaron para la difusin de fake news y otros tipos de propaganda, en abierta contravencin con la legislacin vigente respecto del financiamiento de las campaas electorales: los esquemas de patrocinadores de estas formas de publicidad fueron personas fsicas, tal como lo anoticiaron casi todos los medios de comunicacin durante la misma campaa presidencial, lo que estaba prohibido.

Este caso emblemtico, porque revierte la imagen de entidad vanguardista en materia de derechos electorales sostenida por Brasil en el mbito internacional, no es el nico, tal y como se evidencia en el apartado anterior. Por distintas razones, y a razn de problemticas particulares, las instituciones electorales estn en cuestin.

De acuerdo con lo indagado, despuntan al menos cuatro problemticas. (i) la eleccin de los consejeros o magistrados electorales, en su mayora realidad por los parlamentos, permite que se mantenga una estrecha relacin de los organismos electorales con los partidos polticos en el poder. Ello deriva en, al menos, dos problemas ms (ii) de credibilidad de los organismos, que en algunos casos ha sido socavada como parte de tcticas de acceso al poder, y otras por estrategias para mantenerse. Otra problemtica muy ligada a la anterior tiene que ver con (iii) la transparencia en los procesos electorales, que incluye problemas tcnicos para el conteo de votos y actos de transgresin a las leyes electorales para favorecer a determinada fuerza poltica. Finalmente, (iv) estos organismos, en su mayora, cuentan con escasas facultades para sancionar los delitos electorales o proteger los resultados, lo cual les mantiene en niveles jerrquicos de inferioridad ante los partidos polticos.

El poder electoral, entonces, debe ser un asunto de debate pblico. Requiere un proceso de eleccin de los consejeros o directivos de estos organismos que d garantas de idoneidad y regulacin del servicio pblico. Ello implica una seria discusin sobre el sistema poltico, la participacin de minoras, la financiacin de las campaas electorales, el control o no del uso de los medios de comunicacin masivos y redes sociales, entre otros asuntos principales. Por ahora, con excepciones como la de Uruguay, todos los organismos electorales analizados tienen detrs problemas de fondo y de funcionamiento.

Sobre el funcionamiento de los rganos electorales: algunas cuestiones tcnicas

Un aspecto no menor, y ciertamente clave, son los sistemas informticos[xi], y la decisin estatal de entregar a empresas privadas el soporte de los procesos electorales. Como fue comentado anteriormente, para algunos pases se trata de un grupo relativamente pequeo de empresas que, pese a las denuncias reiteradas, siguen siendo consideradas en las licitaciones. Las empresas privadas seleccionadas para transmitir o contar los votos no tienen estndares de calidad validados en un espacio de credibilidad internacional, con actores de la academia y de instituciones que garanticen las bondades de todo el proceso, aunque, en algunos pases, se pueden observar interesantes experiencias.

La credibilidad sobre los procesos electorales en Amrica Latina es baja, como lo indican, en general, los indices de abstencin y diversos estudios de opinin[xii]. Y las dudas sobre la participacin de las empresas transnacionales tecnolgicas en los procesos electorales generan grandes preocupaciones por el manejo de los datos de los ciudadanos electores, ampliando las dudas sobre la calidad del sistema de proteccin al voto, con sistemas informticos que pueden ser permeables al robo y hackeo de datos.

Dicho asunto se complica cuando se analizan las trayectorias y conexiones de las empresas que prestan los servicios informticos. Al problema de la credibilidad de los integrantes de los rganos eleccionarios se suma el de los procesos tecnolgicos que apoyan el proceso electoral. Son pocas las empresas que prestan dichos servicios: Indra Sistemas-SA, una empresa de capital espaol que tiene innumerables escndalos a cuestas, entre ellos, su participacin en las elecciones de Brasil y su intento reciente por tomar el contrato tecnolgico de las elecciones en Argentina. Scytl Secure Electronic Voting, S.A., estuvo en Ecuador y Mxico, y contina vendiendo software a distintas entidades, siendo una empresa de capital transnacional, con asiento en los EE. UU. La otra empresa conocida, SmartMatic, que inicialmente era de propiedad mixta de capital venezolano, en 2014 se fusion con la britnica SGO group[xiii].

Poco o nada se sabe sobre los criterios de los rganos electorales para definir el proceso tecnolgico de los comicios. Un tema que debera estar en manos de los proyectos cientficos nacionales, con capacidades propias para la verificacin y supervisin, est en manos de desarrollos informticos externos.

La formacin y las orientaciones externas de los rganos electorales

Es importante tener en cuenta, respecto de los organismos que tienen competencia sobre las elecciones en los pases mencionados y en buena parte de los restantes de Amrica Latina-, la influencia que ejercen organismos de la sociedad civil e instituciones supranacionales (o directamente determinados think-tanks). Quizs puedan distinguirse casos emblemticos para estas injerencias, como el de las Misiones de Observacin Electoral de la OEA, y, la gravitante presencia de la USAID en todos los procesos de asistencia para el desarrollo que pueden constatarse en Per, Colombia, Mxico, entre otros pases de la regin, y del mundo[xiv].

Hay muchas formas en que puede plantearse esta presencia externa: no slo financiando la formacin de aquellos recursos burocrticos encargados de la gestin de los procesos electorales, sino tambin generando atmsferas sociales sobre la validez de los resultados (sobre todo cuando el responsable final es un gobierno progresista). La influencia de ciertos think tanks de origen norteamericano tampoco debe ser subestimado para esta funcin[xv].

Cmo se implementa la asistencia internacional en los rganos electorales? Segn documentos de la agencia para el desarrollo de los EE. UU., USAID, se desarrolla a travs de diversos centros de investigacin, de ONGs, y de instituciones multilaterales, como la OEA. Se trata de proyectos de capacitacin para directivos y lderes de los organismos electorales, asesora para la modificacin de leyes y de reforma a la justicia electoral, o apoyos focalizados en municipios, como en Colombia, para el desarrollo de la gobernanza[xvi].

La asistencia para el desarrollo y la formacin para la democracia y la gobernanza desarrolladas por estas instituciones extranjeras hacia pases latinoamericanos tienen, al menos, el sesgo de estar concebidas sobre la base de criterios que pretenden ser superlativos a las instancias nacionales. De ah la idea instalada por la OEA como entidad superior de certificacin de calidad de los procesos electorales. Los sistemas de validacin de la calidad del proceso, de su transparencia e idoneidad, terminan en manos de los centros especializados en la materia, como el Centro Carter, o think tanks, como el Instituto Democrtico para la asistencia Electoral (IDEA, con sede en Suecia), o las Misiones de Observacin Electoral (MOE) de la OEA.

Algunas conclusiones
Notas:

[i] https://www.idea.int/sites/default/files/publications/chapters/tratado-de-derecho-electoral-comparado-de-america-latina/tratado-de-derecho-electoral-comparado-de-america-latina-chapter-18.pdf

[ii] http://www.tse.jus.br

[iii] https://www.bbc.com/portuguese/brasil-45660939

[iv] http://www.tse.jus.br

[v] https://www.eltiempo.com/politica/partidos-politicos/revelaciones-del-fallo-del-consejo-de-estado-que-devuelve-curules-a-mira-190246

[vi] https://www.servel.cl

[vii] http://www.oas.org/fpdb/press/Informe-PreliminarMOE-Ecuador-2019-vFinal.pdf

[viii] https://www.jornada.com.mx/2018/03/07/opinion/022a1pol

[ix] https://www.telesurtv.net/news/suspenden-presidente-electoral-peru-corrupcion-20180718-0034.html

[x] https://larepublica.pe/politica/1283676-conexiones-alcance-red-corrupcion-descubierta-cnm-audios

[xi] https://www.celag.org/quien-cuenta-los-votos/

[xii] www.latinobarometro.org%2FLATDocs%2FF00005085-INFORME_LB_LA_CONFIANZA_1995_2015.pdf&usg=AOvVaw0XWqEQjkAVRhNDLWLvi4We

[xiii] https://www.celag.org/quien-cuenta-los-votos/

[xiv] https://www.gao.gov/assets/160/157413.pdf

[xv] https://www.idea.int/sites/default/files/publications/chapters/tratado-de-derecho-electoral-comparado-de-america-latina/tratado-de-derecho-electoral-comparado-de-america-latina-chapter-18.pdf

[xvi] https://fas.org/sgp/crs/row/R44858.pdf

Fuente: http://www.celag.org/anatomia-organos-electorales-america-latina/



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