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Aumentar tamaño del texto Disminuir tamaño del texto Partir el texto en columnas Ver como pdf 05-06-2019

Pagar es ley? La verdadera historia de las deudas soberanas

Esteban Mercatante
Ideas de Izquierda


Pagar hasta llegar a la catstrofe, y continuar hacindolo aun despus, como en Grecia, como en la Argentina hasta 2001, o como pretenden ahora Macri y el FMI, es lo mismo de siempre o un resultado de posiciones recientes del poder financiero global?

Por qu no defaultear? Esta es la pregunta que titula un reciente libro de Jerome Roos [1]), dedicado a la historia de las cesaciones de pagos de la deuda soberana. El investigador se interroga: por qu, si a lo largo de la historia, dejar de pagar la deuda era para los Estados una cuestin tan habitual como emitirla, en las ltimas dcadas las cesaciones de pagos fueron ms bien la excepcin? Se trata de una cuestin particularmente intrigante, considerando el sinnmero de situaciones de crisis en las finanzas pblicas registradas en estas dcadas.

El eje de la indagacin est en el crdito internacional, que se desarroll en Europa desde finales de la Edad Media, y ata actualmente a todos los pases en beneficio de un reducido nmero de plazas financieras y grandes bancos de inversin, por cuyas manos pasa la intermediacin de buena parte de los pasivos de los Estados. Antes de analizar por qu casi han dejado de producirse cesaciones de pagos en tiempos recientes, Roos se pregunta cmo es que, considerando la ausencia de leyes y poderes institucionales que aseguren a los prestamistas el cobro de las deudas soberanas, estas pueden llegar a producirse en primer lugar.

Para dar respuesta a ambos interrogantes, Roos va a analizar el poder estructural de las finanzas internacionales. El Estado

es estructuralmente dependiente de la provisin de crdito privado para ser capaz de reproducirse y llevar a cabo sus funciones sociales, polticas y econmicas. El efecto de esta dependencia es restringir la relativa autonoma del Estado respecto de las finanzas e imponer ciertos lmites en el margen de maniobra disponible para el gobierno [p. 72]

Esta dependencia se profundiz en las ltimas dcadas, por varios motivos que seala el autor. Entre ellos est la financierizacin de la economa y la mayor movilidad del capital que, como seal Saskia Sassen, ha llevado al fortalecimiento de determinados elementos del aparato estatal (los ministerios de Hacienda y Bancos Centrales) en detrimento de otros. Tambin, la creciente dependencia del Estado respecto del crdito para solventar sus gastos, a partir de lo que Wolfgang Streeck defini como la transformacin del Estado fiscal en un Estado deudor, es decir, el aumento en las finanzas del rol de la deuda en detrimento de los impuestos, como resultado de las polticas destinadas a reducir la carga fiscal para beneficiar la rentabilidad capitalista.

Los mecanismos de disciplinamiento

Roos propondr que el poder estructural de las finanzas, variable a travs del tiempo, va a estar determinado por tres mecanismos de imposicin. La tesis de Why not default? es que un pas podr suspender unilateralmente sus pagos −inclinacin que solo se dar como resultado de crisis polticas generadas por la resistencia popular a las polticas de austeridad− solo si los tres mecanismos de imposicin se rompen. Estos son:

Disciplina de mercado: es la coercin ejercida por los propios financistas a travs de la amenaza creble de cortar el crdito a los pases que no lleven a cabo polticas consistentes con el cumplimiento sostenido de los pagos de deuda. Su poder se incrementa por los efectos derrame que genera la cesacin de pagos sobre el conjunto de la economa: recorte del crdito para la actividad privada, amenaza a la estabilidad del sistema bancario, etc. La medida en que puede imponerse esta disciplina de mercado est determinada por 1) la capacidad de los acreedores de mantener un frente comn contra los deudores (un cartel), que tiende a ser mayor cuanto ms concentrada est la deuda y ms entrelazados los intereses de los acreedores; y 2) la dependencia de los deudores respecto del cartel de acreedores, que ser mayor en la medida en que el Estado tenga pocas opciones alternativas de financiamiento y cuando su autosuficiencia financiera sea baja. El poder de este mecanismo se manifiesta en la inclinacin de la mayor parte de los Estados por mantener dficits fiscales bajos, cuidar su calificacin de riesgo, etc. Pero se debilita en extremo cuando los pases llegan a situaciones financieras crticas. La tentacin de los acreedores para deshacerse de los activos txicos (que adquirieron con frenes previamente), desarticula el cartel de acreedores y amenaza con realizar una profeca autocumplida de default. Como afirma Susanne Soederberg, citada por Roos, para recrear las relaciones de poder en el sistema internacional de crdito es necesario asegurar que los deudores continan en el juego de los prstamos [p. 90]. Como barrera contra el default, el mecanismo de mercado es necesario pero insuficiente. Requiere un contrapeso.

El crdito oficial con condicionalidades: los prstamos de salvataje a los pases en problemas apuntan a actuar all donde la disciplina de mercado amenaza con romperse. Quien juega ese rol por excelencia en la arquitectura diseada al trmino de la II Guerra Mundial es el FMI (complementado por la Secretara del Tesoro y la Reserva Federal de los EE. UU. durante las ltimas dcadas). A la amenaza de dejar de prestar a los pases que no cumplan, que dejara a los asistidos a merced del default y sin acceso a ningn financiamiento, los acreedores oficiales le suman la presin ejercida por ejecutar el crdito en tramos: que contine el flujo de dinero depende del cumplimiento de determinadas metas: el deudor solo recibir su prxima cuota del prstamo si se mantiene al da con sus acreedores privados y lleva adelante los ajustes estructurales demandados [p. 91]. Las condiciones para que este mecanismo funcione son similares por el lado de los deudores (que no haya opciones alternativas de financiamiento y su autosuficiencia sea reducida). Por el lado de los acreedores, tambin depende de su capacidad para presentar un frente unificado; en esto hoy el FMI acta como un acreedor colectivo. Ac la cuestin va estar determinada por diversos factores, que pueden hacer que el FMI y los pases acreedores acten con mayor o menor urgencia. Si la exposicin de los grandes bancos internacionales es elevada, y por lo tanto el riesgo de contagio sistmico es elevado, los gobiernos de los principales pases acreedores y el FMI compartirn un inters comn en un salvataje [p. 92]. Este inters decaer si los bancos de las principales potencias no estn tan expuestos. El frente acreedor se puede fragmentar si en los pases acreedores la asistencia a pases en problemas encuentra oposicin, o si, por el incumplimiento de las metas, es el FMI quien decide no continuar un Acuerdo Stand By. Si esto se combina con limitada exposicin de las instituciones financieras de los pases acreedores, reduciendo el riesgo de contagio hacia el centro del capitalismo global, los prestamistas oficiales podran de hecho decidir directamente interrumpir cualquier provisin de financiamiento de emergencia adicional, provocando as el default que el salvataje original se supona que deba impedir [p. 93].

Las lites domsticas como puente de las finanzas internacionales: si los que mencionamos hasta ahora operan como mecanismos internacionales de imposicin, estos se complementaron con la internalizacin que la disciplina de los deudores dentro del aparato estatal de los pases deudores. En un contexto de alta dependencia estatal del financiamiento, los grupos sociales capaces de atraer crdito asequible ven fortalecida su posicin en relacin a aquellos que carecen de esta capacidad [p. 94]. En palabras de Sylvia Maxfield, a mayor necesidad de tener buenas relaciones con los acreedores internacionales, ms peso tendrn estos y los banqueros estrechamente relacionados con ellos en el proceso poltico [2]. La operatividad de este mecanismo depender del grado de dependencia del financiamiento que tenga el Estado, de la capacidad de estas lites para asegurar efectivamente la provisin de crdito, y del grado en que puedan rechazar la oposicin popular desde abajo y mantener el control poltico y administrativo de las alturas de mando del diseo de la poltica econmica −especialmente el Ministerio de Finanzas y el Banco Central [p. 96].

Si bien la de la deuda soberana es una historia de expoliacin en beneficio de los centros financieros, no fue sino hasta tiempos muy recientes que los acreedores lograron evitar que la misma se cortara de forma ms o menos recurrente por la declaracin unilateral de los deudores de suspender los pagos.

Defaults con historia

Las cesaciones de pagos son tan antiguas como el crdito soberano. Este ltimo encuentra sus orgenes en las ciudades italianas en el siglo XII. Gnova, Florencia y Venecia fueron las primeras repblicas independientes en tener deuda pblica. Con ella, no tardaron en venir las revueltas contra las polticas de recaudacin requeridas para cumplirla (la rebelin de los Ciompi entre 1378 y 1382 es uno de los primeros antecedentes [3]) y tambin las declaraciones unilaterales de cesacin de pago.

Roos estudia cmo a lo largo de las centurias se fueron perfeccionando los mecanismos de imposicin sobre los deudores, para incrementar los costos para los mismos de declarar una cesacin de pagos. Lo cierto es que, a pesar de los esfuerzos de los financistas y de los pases acreedores por limitar los defaults, estos fueron el resultado ineludible de casi todos los booms crediticios. Durante la hegemona internacional de las finanzas britnicas, podemos datar tres oleadas de default soberano: en la dcada de 1820, en la de 1870 y en la de 1930. En la primera, 15 pases entraron en cesacin de pagos (lo que equivala a 29 % de los pases independientes y 22 % de la deuda), en la segunda lo hicieron 17 (37 % de los Estados independientes y 23 % del crdito), y en la ltima fueron 24 (39 % de los estados y 35 % de la deuda total). En la mayor parte de los casos, la suspensin de pagos se mantuvo durante dcadas, sin que los acreedores pudieran evitarlo a pesar de sus denodados esfuerzos. Solo la posibilidad de acceder nuevamente a un festn de crditos motivaba a los Estados en cesacin a retomar su endeudamiento.

Una idea muy comn es que si no pags te invaden. Pero esto no fue del todo as ni siquiera en los momentos de la llamada diplomacia de la caonera. Gran Bretaa enunci en 1848 la doctrina Palmerston, por la cual el gobierno de su Majestad se reservada el derecho ya sea a intervenir o no por medios militares o diplomticos en disputas sobre la deuda extranjera, estableciendo que hacerlo no era ni un derecho de los bonistas ni un deber del gobierno. En ese entonces, Sir John Simon adverta que los acreedores que privilegiaran ttulos extranjeros con tasas superiores a 10 % en vez de la deuda britnica no podan considerarse con derecho a la intervencin britnica en caso de default. La intervencin tuvo lugar, como parte de una poltica crecientemente imperialista, en algunas oportunidades. Grecia fue una de sus primeras vctimas en 1854. Le sigui Mxico, donde tuvo lugar la expedicin conjunta de Inglaterra, Francia y Espaa para invadir el pas despus de que en 1861 Benito Jurez declarara la cesacin de pagos. Tambin Egipto y Turqua fueron convertidos durante un perodo en protectorados para imponer el restablecimiento de los pagos. Pero de conjunto, esta amenaza de invadir pases para asegurar el pago de las deudas en default, fue ms blandida que efectivizada, aun en esos aos. Y en los pocos casos en los que los Estados acreedores encararon acciones militares, las motivaciones detrs de las intervenciones estuvieron raramente limitadas a los intereses de los bonistas solamente [p. 120]. La aplicacin de esta diplomacia de las caoneras a la cuestin de la deuda fue rpidamente abandonada. Entre otros motivos por el costo de las expediciones, por los resultados dudosos arrojados por muchas de ellas en materia de recuperacin de los pagos, y porque tampoco las invasiones sirvieron como amenaza para el resto de los deudores, que continuaron durante dcadas sin regularizar sus pasivos.

Mxico: el punto de inflexin

No fue sino hasta la crisis de Mxico, en 1982, cuando el imperialismo pudo articular los mecanismos de imposicin arriba mencionados de tal forma que le permitieran hacer aparecer como inviable dejar de pagar la deuda. Por la alta exposicin de los bancos norteamericanos a la deuda mexicana y las consiguientes amenazas de riesgo sistmico, el gobierno de Ronald Reagan, reacio inicialmente a la intervencin, termin avalando una enrgica asistencia al gobierno de Jos Lpez Portillo a cambio de ajustes. Los acreedores privados, el FMI y el Tesoro presentaron un frente unificado. En este momento y en los aos siguientes, se aseguraron adems mediante presiones para que cada pas negociara su deuda en forma separada, evitando la conformacin de un cartel de deudores que fue intentada por el gobierno de Argentina. A pesar de que Portillo intent en Mxico tomar medidas contra el poder de las finanzas, estableciendo una nacionalizacin del sistema financiero, los funcionarios de su propio gobierno que actuaban como interlocutores de los acreedores internacionales y el FMI trabajaron activamente para limitar el alcance de dichas medidas, que seran revertidas con el gobierno de su sucesor, Miguel de la Madrid.

A partir del salvataje a Mxico (que solo fue tal para los acreedores y los bancos internacionales) comienza una nueva historia. Una donde las declaraciones unilaterales de cesacin de pago de la deuda soberana son una excepcin, al borde de lo impensable.

2001, odisea en Buenos Aires

El default de la Argentina, declarado en diciembre de 2001 por Adolfo Rodrguez Sa frente al aplauso entusiasta de los mismos diputados y senadores que haban avalado todo la insostenible espiral de endeudamiento, es segn Roos la excepcin que confirma la regla [p. 187].

No vamos a detenernos en los vericuetos que sintetiza Roos de la larga crisis que condujo la cada de De la Ra y al default, sobre la cual ya hemos escrito en varias oportunidades [4]. Lo que resulta interesante es ver cmo, a lo largo de la crisis, y ante la evidencia de que el default se converta en un escenario cada vez ms difcil de evitar, el conjunto de los mecanismos de imposicin se debilita.

En primer lugar, Roos apunta a cmo el megacanje, operacin orquestada por Domingo Cavallo para posponer vencimientos que afrontaba en 2001 por USD 15.000 millones, a cambio de intereses elevadsimos y una mayor carga de deuda en el largo plazo, permiti a una docena de bancos de Wall Street deshacerse del riesgo de las prdidas de un default desordenado en la Argentina, que fueron mayormente transferidos a atomizados bonistas de Europa y Japn [p. 196]. Esto debilit el primer mecanismo de imposicin. En vez de un frente slido de banqueros que tenan en sus manos la mayor parte de la deuda (como a comienzos de los aos 80), o de una finanza de bonos muy concentrada como la de comienzos de los aos 90, primaba la dispersin. Tambin entraba en juego el hecho, nada menor ni ingenuo, de que los grandes banqueros y fondos empezaban a posicionarse en preparacin a un default, alistados para comprar bonos a precios de remate y accionar legalmente en el caso de cesacin de pagos [p. 197].

Con el gobierno de George W. Bush, reacio a polticas de salvataje extendido como las implementadas en las crisis de Asia y Rusia a finales de los aos 90 y crtico del rol del FMI, tambin el segundo mecanismo de imposicin empezaba a verse debilitado. El secretario del Tesoro de EE. UU. se preguntaba por qu los plomeros norteamericanos aportaran para salvar a la Argentina. En este contexto, sera finalmente el FMI el que, en diciembre de 2001 le bajara el pulgar a la Argentina negando un desembolso de USD 1.260 millones.

En estas condiciones, con un gobierno desacreditado por los acreedores y jaqueado por la resistencia popular a las polticas de ajuste, expresadas en decenas de paros generales y numerosas acciones de desocupados y otros sectores populares, el tercer mecanismo de imposicin tambin salt por los aires. Despus de dcadas en las que el poder financiero internacional haba logrado exitosamente bloquear la ocurrencia de una cesacin de pagos, los propios financistas, el FMI y EE. UU. se resignaron finalmente y apuraron lo inevitable, no sin antes tomar sus resguardos (junto con la gran burguesa argentina, que fug capitales masivamente) para no ser salpicados por la bancarrota [5].

No defaultears

El eje que articula la operacin de los mecanismos de imposicin arriba mencionados pasa por volver al default en una alternativa aparentemente mucho ms infernal que seguir pagando al precio de una austeridad que se mide en hundimiento de la economa, desempleo y pobreza. La poltica para intentar pagar, en la Argentina provoc una depresin de cuatro aos desde 1998, y va camino a producir un resultado parecido en la Argentina actual. Grecia, otro pas mencionado por Roos, todava vive los estragos de la crisis comenzada en 2010.

Frente a esto, y a pesar de todo el terrorismo que las finanzas y sus voceros realizan sobre los efectos derrame de un default, la evidencia es que si bien estos son difcilmente evitables y pueden resultar severos en lo inmediato, a juzgar por la experiencia histrica probablemente den paso a una recuperacin entre seis meses y dos aos. Adems, al contrario de lo que afirman quienes igualan cesacin a caos, existen alternativas para que los ciudadanos del pas deudor queden aislados de los efectos de derrame resultantes, a travs de excepciones especiales, garantas y compensaciones para los depositantes y pequeos inversores como pensionistas [p. 321].

El autor menciona cmo en Rusia los bolcheviques exceptuaron en 1918 de la cesacin de pagos a los pequeos bonistas y tomaron medidas que blindaron a los trabajadores comunes de algunos de los costos inmediatos del default.

Recuperar la historia perdida de las cesaciones de pagos, que los financistas y sus voceros pretenden mantener olvidada, secundados por los nacionales y populares que aspiran a retornar a la gestin del capitalismo dependiente en favor de una burguesa nacional cada vez ms integrada con este poder financiero internacional y que tampoco ofrecer ms alternativa que un ajuste con rostro humano, permite mostrar que de ningn modo es un salto al vaco el planteo de repudiar la deuda, cuyo pago hoy solo puede continuarse en el pas a expensas de un ajuste draconiano que no tiene horizonte visible de finalizacin. Sin que esto quite sealar, al mismo tiempo, que las suspensiones de pagos declaradas por gobiernos burgueses en la historia no han sido ms que interregnos, aunque a veces de cierta duracin, para volver a pagar, sin ahorrarle a la clase trabajadora y sectores populares ni los padecimientos del efecto derrame inmediato a dejar de pagar, ni los que acarrea restablecer la sangra de la deuda. Lejos del relato de honrar las deudas, esto muestra que hay alternativas. Pero que para alcanzarlas, no se puede aspirar a negociar, desde una posicin de fuerza [6], con este entramado de buitres cada vez ms fortalecidos, perspectiva que solo podemos tomar por ingenua o cnica. La nica va para terminar con el ajuste para por cortar de cuajo con las correas de transmisin de la disciplina de la deuda.

Lejos de traer el caos, salir del Fondo y repudiar la deuda, llevada a cabo por un gobierno de trabajadores como parte de una serie de medidas tendientes a imponer que la crisis la paguen los especuladores y grandes empresarios que la generaron, es la nica va para empezar a cortar los padecimientos que impone el staff de Lagarde, Macri y quien lo suceda el 10 de diciembre.

Notas:

[1] Why not default?, Princenton, Princenton University Press, 2019

[2] Sylvia Maxfield, Governing Capital: International Finance and Mexican Policies, Nueva York, Cornell University Press, 1990, p. 93.

[3] Ver al respecto Emmanuel Barot, El fantasma de Maquiavelo, Ideas de Izquierda N. 8, abril de 2014.

[4] Ver tambin los libros La economa argentina en su laberinto. Lo que dejan doce aos de kirchnerismo (2015) y Salir del Fondo. La economa Argentina en Estado de emergencia y las alternativas ante la crisis (2019, de prxima aparicin)

[5] Islandia es otro pas, no considerado en el libro de Roos, que recientemente declar la suspensin de pagos de parte de su deuda durante varios aos, despus de realizar un referndum en el que se impuso ampliamente el rechazo a pagar a cambio de austeridad. Esto no evit que a travs de la devaluacin y otras medidas la clase capitalista impusiera un importante ajuste en el pas, pero permiti moderar los recortes fiscales.

[6] Esta era tambin la promesa de Syriza en Grecia, en 2015, pero concluy con una rendicin incondicional ante la llamada Troika, compuesta por el gobierno de la Unin Europea, el Banco Central Europeo y el FMI. Christian Salmon, un funcionario del Ministerio de Finanzas de ese entonces reconocer que subestimamos su poder. Ms bien sobreestimaron su capacidad para maniobrar con la Troika rechazando al mismo tiempo la movilizacin de la clase trabajadora.

Fuente: http://www.laizquierdadiario.com/Pagar-es-ley-La-verdadera-historia-de-las-deudas-soberanas

Rebelin ha publicado este artculo con el permiso del autor mediante una licencia de Creative Commons, respetando su libertad para publicarlo en otras fuentes.



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