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Aumentar tamaño del texto Disminuir tamaño del texto Partir el texto en columnas Ver como pdf 29-11-2019

De cmo los gobernantes del Lbano han conseguido hacer tan poco en tanto tiempo
El arte de no gobernar

Christiana Parreira
Synaps.network

Traducido del ingls para Rebelin por Sinfo Fernndez.


Quizs la caracterstica con menos precedentes de las manifestaciones actuales en el Lbano radique en su alcance geogrfico. Desde Sour y Saida en el sur, hasta Trpoli en el norte y Baalbek en el este, los libaneses se han unido en un movimiento en el que se mezclan las quejas locales con una rabia integradora hacia las lites nacionales que sustentan el sistema. Esta superposicin entre poltica central y local se halla en el corazn del fallido sistema poltico del Lbano. Y ayuda a explicar uno de los acertijos definitorios del pas: un Estado que no ha proporcionado prcticamente nada a sus ciudadanos, quienes, sin embargo, han vuelto a elegir hasta ahora a los mismos polticos una y otra vez.

Desde que obtuvo la independencia en 1943, el Estado libans ha existido en una forma asombrosamente minimalista al no ofrecer niveles satisfactorios de bienestar social y servicios pblicos. El pas ocupa el puesto 113 de entre 137 en trminos de calidad de infraestructuras, segn la consultora McKinsey. El suministro de electricidad aparece como el cuarto peor del mundo, segn el ndice de Competitividad Global del Foro Econmico Mundial. Todos los libaneses que pueden permitrselo, y muchos que no pueden, tratan de evitar las escuelas y hospitales pblicos. As pues, la clase poltica del Lbano preside un sistema que sirve poco ms que a sus propios intereses. Cmo es que ha sido tan habilidoso para hacer tan poco durante tanto tiempo?

Para desentraar esta paradoja es necesario apartar la mirada del politiqueo en Beirut y observar en cambio la periferia libanesa. Aunque la mayora de los polticos residen y se pelean en la capital, prcticamente todos obtienen su base social y poder electoral de los centros urbanos ms pequeos y las aldeas adyacentes. Para mantener su supremaca sobre estas reas, las lites con sede en Beirut han venido sosteniendo un conjunto diverso de intermediarios que distribuyen el clientelismo, concentran el apoyo electoral y evitan la posible oposicin. Estos intermediarios locales poderosos, jefes de familias prominentes, dueos de negocios, tecncratas instruidos y hombres fuertes del vecindario, han tenido durante mucho tiempo las llaves del destino poltico de la clase dominante.

Por todo el Lbano, esta relacin simbitica se institucionaliz en forma de municipalidades: consejos locales que varan en tamao de 9 a 24 miembros electos, dependiendo del tamao de la localidad. Sus deberes cotidianos, como la reparacin de carreteras, la recogida de basuras y el alumbrado pblico, hacen que resulten inmediatamente relevantes para los libaneses comunes y, por lo tanto, resultan vitales para tender puentes entre las lites nacionales y las personas que las eligen. Si bien estos organismos sirvieron histricamente para proyectar control y servicios estatales en territorios alejados, en las ltimas dcadas han evolucionado para hacer todo lo contrario: ayudar a los partidos gobernantes a hacer cada vez menos por sus supuestos votantes.

Construyendo y deconstruyendo Estado  

Los primeros municipios del Lbano se establecieron como herramienta para ampliar el alcance del Estado otomano, sacudido por una ola de disturbios que se extendi por Monte Lbano en la dcada de 1840. Los gobernantes otomanos crearon el primer municipio electo en Deir al-Qamar en 1864 y pronto le siguieron otros en Beirut, Saida y Trpoli. En una era anterior a los automviles o a los sistemas modernos de saneamiento, estos consejos hacan poco ms que resolver disputas y proporcionar informacin a los funcionarios otomanos.

Un acuerdo poco definido pero poderoso una al Estado otomano con estos satlites. Las autoridades centrales proporcionaron fondos a los lderes locales que podan redistribuirlos a los constituyentes y as consolidar su popularidad. A cambio, estos notables deban reprimir la disidencia donde y cuando fuera necesario. Los gobernantes coloniales franceses del pas aprovecharon y expandieron este sistema durante la era de su mandato (1923-43), al igual que el gobierno nacional posterior a la independencia. Las lites locales, anteriormente alejadas de la idea de Estado-nacin libans, fueron incorporadas a su redil. Esta cooptacin ayud al aparato estatal a transformarse de abstraccin en realidad a medida que aumentaba el nmero de consejos municipales y su rango de responsabilidades.


 

Sin embargo, este proceso de consolidacin se detuvo. Tras las elecciones de 1963, las elecciones locales se retrasaron repetidamente, primero a causa de las tensiones regionales que siguieron a la guerra rabe-israel de 1967, y luego debido al inicio de la guerra civil en 1975. Sin embargo, en 1977, una breve pausa convenci a los lderes nacionales para que comenzaran a planificar la reconstruccin y su propia vuelta al estado de gracia. El Parlamento dictamin que haba que ampliar enormemente el alcance de la autoridad municipal para abarcar la gestin de residuos, las obras viales y el mantenimiento de los espacios pblicos. Cuando la guerra se reaviv poco despus, los gobiernos locales del Lbano se sintieron poderosos en su papel aunque sin las ataduras de un gobierno central que haba perdido cualquier apariencia de soberana.

En aquel momento, los servidores municipales se enfrentaron a un conjunto catastrfico de circunstancias. Sus electores estaban ms necesitados que nunca debido a la violencia continua, el debilitamiento econmico y el colapso de los servicios pblicos. Sin embargo, los municipios carecan de recursos financieros o de capacidad administrativa para actuar. Su mandato para ocupar el cargo tambin se estaba debilitando. En todas partes, los suplentes no elegidos se hicieron cargo de los puestos de muchos miembros del consejo que haban muerto o emigrado; en muchos casos, el jefe de distrito o del gobernorado se limitaba solo a supervisar vagamente esos residuos de los consejos.

Absorcin y transformacin  

Al mismo tiempo iba formndose una nueva clase poltica compuesta por una mezcla de lderes de milicias y figuras empresariales ricas. Ambos grupos cultivaron su influencia sustituyendo a las lites locales de siempre. Un ejemplo de esta sustitucin se produjo en la ciudad costera surea de Saida. All, un magnate de la construccin, Rafic Hariri, revirti el equilibrio poltico construido alrededor del dominio de dcadas del clan Bizri. Este ltimo haba utilizado su influencia para dominar localmente y al mismo tiempo entrar en la poltica nacional: Nazih Bizri, elegido alcalde de Saida en 1952, gan al ao siguiente un escao parlamentario que mantuvo de forma intermitente durante casi cuatro dcadas.


 

Sin embargo, la guerra civil cort el acceso de la familia a los recursos del gobierno central, dejando al consejo municipal en bancarrota e incapaz de satisfacer incluso las funciones ms bsicas. Para empeorar las cosas, Saida sinti toda la fuerza de la invasin israel de 1982: despus de das de bombardeos, los residentes escaparon de sus casas al ver que se destruan las carreteras, se cortaban las lneas elctricas y se prenda fuego hasta los cimientos a todo el municipio. Con Beirut ofreciendo escasos apoyos, el alcalde en funciones de Saida, un expromotor inmobiliario llamado Ahmad Kalash, busc la ayuda de Hariri, un rico conocido suyo. Hariri prometi donar ms de un milln de dlares en fondos de reconstruccin para el final de la semana. Fue el comienzo de la era Hariri, recordaba un concejal que sirvi en aquella poca.

Hariri pas a financiar la reparacin de las carreteras, el alumbrado pblico y los servicios de saneamiento. Revitaliz el mercado local y contrat expertos para disear una iniciativa de recalificacin de toda la ciudad. En el proceso, estableci el Consejo Superior de Proyectos Municipales, una fundacin local que despus de la guerra se llam Fundacin Hariri. En lugar de buscar aprobaciones municipales y financiacin, Hariri pag sus propios proyectos, contrat a su propio personal para llevarlos a cabo y luego entreg los resultados finales a la municipalidad para su gestin en el futuro.

Este gobierno en la sombra se alz sobre la vida poltica de Saida. Las redes del clan Bizri se marchitaron, al igual que varias otras. Hariri intervino incluso para financiar un centro cultural para honrar al mrtir de una familia rival de Sidonia: el poltico Maarouf Saad, que haba sido asesinado en 1975. En ltima instancia, dijo un asesor del consejo municipal en aquel momento, sencillamente, todos queran un parte de lo que Hariri tena para ofrecer.

Un proceso anlogo estaba en marcha en otros lugares, ya que las milicias de la guerra trabajaron para construir lazos con los municipios en las zonas que controlaban. En la capital regional del sur, Sour, el Movimiento Amal, un partido poltico nacido justo antes de la guerra civil y que ms tarde fund una rama armada, asumi un papel similar. Un actual concejal y miembro de Amal recordaba que, tras la incursin de Israel en 1985 sobre la ciudad, Amal form el Comit para el Desarrollo de Sour, que financi reparaciones de infraestructuras y, al igual que el Consejo Superior de Hariri para Proyectos Municipales, posteriormente transfiri la responsabilidad al municipio.

En los pueblos y ciudades de todo el pas, los lazos entre las milicias y los municipios se hicieron ms densos y generalizados. Al final de la guerra, una nueva cohorte de lderes se haba solidificado reemplazando al Estado central como principal proveedor de asistencia financiera. Esta naciente clase poltica gan popularidad, reforz su control territorial y erradic a los posibles competidores. Sin embargo, el entorno posterior al conflicto requera de nuevas tcticas para mantener el control en circunstancias mucho menos anrquicas; se trataba de trabajar en conjunto en vez de en ausencia de un Estado central. Hasta 1998, casi una dcada despus de que terminar la guerra, las facciones oscilaban entre apoyar u oponerse al restablecimiento de las elecciones municipales dependiendo de si pensaban o no que ganaran. Pero el estancamiento no poda durar siempre.

A medida que se acercaban las elecciones municipales de 1998, las lites del tiempo de guerra se apresuraron a reforzar sus redes locales de apoyo, algo que resultaba clave para conseguir la victoria en las urnas.

El control territorial a travs de la violencia o el patrocinio ya no sera suficiente, ahora se esperaba que las personas votaran formalmente a sus representantes para el poder. Incluso en Sour, entonces y ahora la fortaleza ms firme de Amal, el liderazgo del partido se enfrent a la incertidumbre existencial. No tenamos experiencia ni antecedentes, admiti el actual concejal. Qu es lo que la gente quera? Qu podramos prometer? No tenamos las ideas muy claras. ramos tan ingenuos.

Las encuestas arrojaron resultados mixtos para la ascendente clase poltica del Lbano. Hariri, por entonces primer ministro, respald listas de xito en Beirut y Saida, mientras que Amal gan en Sour. Por el contrario, Hizbol -otra milicia forjada durante la guerra e interesada en institucionalizar su influencia- sufri un grave revs en Baalbek, la ciudad ms grande del valle de la Beqaa. Confiando en su dominio, Hizbol haba evitado las alianzas con otras facciones.

Mientras tanto, familias de notables se unieron contra lo que perciban como la poltica dura del partido y el conservadurismo religioso. Su escrutinio puerta a puerta, con un coste bajo, vali la pena al conseguir una mayora en el consejo.

Los notables de antes de la guerra se aferraron a otros centros urbanos importantes, como Trpoli y Zahle. Los clanes que haban dominado estas reas antes del conflicto representaban una amenaza existencial para el liderazgo poltico emergente. Desde la perspectiva de este ltimo haba que cortar de raz la influencia de la vieja guardia, es decir, en los territorios donde continuaba teniendo influencia.


La gobernanza como toma de rehenes

Los partidos sectarios que cristalizaron durante y despus de la guerra enfrentaron desafos muy similares a los que afrontan otros regmenes rabes poscoloniales. En Siria, Iraq, Egipto y ms all, una lite reducida ha evitado durante mucho tiempo rendir cuentas mediante una mezcla de coercin armada y manipulacin de las instituciones estatales y las elecciones. Sin embargo, el rgimen emergente del Lbano no disfrutaba de capacidad militar, ni administrativa, ni financiera, para desplegar una represin severa ni los gastos fastuosos de otros Estados. En cambio, las facciones libanesas usaron su control sobre el gobierno central para presentar a las periferias del pas una opcin bastante burda: los municipios que se alineaban con los partidos dominantes recibiran un mnimo bsico de bienestar social, mientras que los que se mostraran reticentes quedaran efectivamente excluidos de tal posibilidad.

A las ciudades y pueblos recalcitrantes se les hizo comprender rpidamente estas nuevas reglas. La lista anti-Hizbol de Baalbek, por ejemplo, pag un alto precio por su independencia. El nuevo consejo se centr en mejorar la infraestructura pblica con la esperanza de transformar la ciudad en un centro turstico regional. Esto implicaba construir de todo, desde un vertedero que funcionara hasta baos pblicos por toda la ciudad, lo cual requera de la aprobacin de los ministerios estatales y de las transferencias financieras del gobierno central. Beirut retuvo la aprobacin de los baos durante varios aos sin dar explicacin alguna. Los planes para un vertedero sanitario financiado por el Banco Mundial se estancaron en la medida en que varias entidades estatales vacilaban. Un fondo de reconstruccin de posguerra destinado al gobernorado de Baalbek-Hermel se distribuy entre todos los municipios principales excepto Baalbek, la capital del gobernorado. Un concejal que sirvi en aquel momento recordaba: Hizbol nos estaba enviando un mensaje: no elegisteis a nuestra gente, as que ahora no vais a conseguir nada.

Por lo tanto, una faccin poltica recin llegada fue lentamente erosionando la legitimidad de los poderosos de la ciudad de antes de la guerra. A medida que se acercaban las elecciones de 2004, el consejo de Baalbek se encontr en una posicin extraa. Se asentaba sobre un gran supervit presupuestario, pero no poda asegurar el consentimiento del Estado central para gastar realmente el dinero. Mientras tanto, Hizbol actualiz su enfoque y comenz a acercarse a las alas ms solidarias de las familias prominentes de Baalbek. Este proceso de cooptacin enfrent a aquellos que se alineaban con el municipio contra aquellos alineados con el partido, dividiendo muchos clanes por la mitad. Al usar esta estrategia, la lista de Hizbol gan finalmente todos los escaos en el consejo, preparando el escenario para victorias en todas las competiciones desde entonces. La gobernanza de la ciudad mejor, si bien moderadamente.

De forma reveladora, el xito de Hizbol en Baalbek se bas muy poco en la fuerza armada con la que a menudo se asocia al partido. En cambio, al igual que otras facciones, utiliz el acceso interno al gobierno nacional para garantizar que fuera reconocido como el nico garante posible del bienestar de la ciudad. Su estrategia contena una amenaza implcita que se llev a cabo en las elecciones posteriores: sin nosotros, vuestra ciudad no funcionar.

Los municipios como herramienta de extraccin  

Este ultimtum de facto es crucial para entender por qu quienes compiten fuera del establishment poltico no han logrado obtener, hasta el momento, ms que un apoyo popular marginal. Por el contrario, los partidos sectarios dominantes han logrado en los ltimos aos con demasiada frecuencia asegurar fervientes muestras de devocin de las mismas personas que descuidan. Al carecer de competidores, llegaron an ms lejos, aprovechando su poder para un incesante enriquecimiento personal. La extraccin de recursos pblicos para beneficio privado no es, por supuesto, una prctica especfica del Lbano o de Oriente Medio. Sin embargo, los miembros de los partidos libaneses han desarrollado formas extraordinariamente sofisticadas para garantizar que este comportamiento no pueda controlarse.

De hecho, la gobernanza local sirve como eje para la desviacin de los recursos pblicos. El acceso de una municipalidad a los fondos estatales requiere aceptar cierto nivel de favoritismo, a menudo en forma de contratos distribuidos a empresas privadas controladas por individuos vinculados a la lite poltica. Este mecanismo para extraer recursos pblicos de manera silenciosa, indirecta y legal, vincula a menudo el desarrollo local, gestionado por empresas con experiencia real o imaginada, con el forro de los bolsillos de la lite.


 


 

Un ejemplo paradigmtico lo tenemos en Saida, donde una crisis de gestin de los residuos de dcadas culmin, a mediados de la dcada de 2000, con el surgimiento de una montaa de basura local que bordea el mar. Temiendo que colapsara, el consejo municipal, encabezado entonces por un oponente a la familia Hariri, desarroll planes para construir una nueva instalacin de tratamiento de residuos que fracas en medio de la inercia burocrtica. Cuando un aliado de Hariri asumi el cargo de alcalde despus de las elecciones de 2010, el nuevo consejo aument el precio del contrato y adjudic la licitacin a una empresa relacionada con la familia Hariri. En aquel momento, los habitantes de Saida debatieron sobre esta historia ampliamente conocida no con ira, sino con resignacin: se hizo algo, aunque pareci requerir de costes exorbitantes y acuerdos de trastienda. De hecho, los libaneses se han visto obligados durante mucho tiempo a considerar esenciales esos apaos para poder preservar un mnimo de servicios.

Estos intercambios han venido dando forma a la gobernanza local en la mayora de los centros urbanos. En Trpoli, la segunda ciudad ms grande del pas, la familia Karami utiliz alguna vez su posicin en el gobierno central posterior a la independencia para controlar la provisin de servicios sociales, en particular la atencin mdica. Sin embargo, despus del final de la guerra civil, sus conexiones estatistas ya no podan competir con los nuevos empresarios ricos como Najib Mikati, Mohamad Safadi y Rafic Hariri. Pero ningn lder ha sido capaz de afirmar su dominio, dejando que la poltica de la ciudad se convierta en un caos, por lo cual la beneficencia extractiva ha dado paso a la anarqua.

En las ltimas elecciones municipales, celebradas en 2016, alguien relativamente ajeno, Ashraf Rifi, present una lista ganadora contra otra que contaba con los apoyos de un montn de personajes locales con poder, incluidos Faisal Karami (hijo de un ex primer ministro tripolitano), Najib Miqati (un ex primer ministro) y Saad Hariri (hijo de Rafic Hariri, otro primer ministro). Rifi haba servido durante aos como jefe de las Fuerzas de Seguridad Interna del Lbano antes de convertirse en ministro de Justicia, un cargo del que renunci ostentosamente a principios de 2016. Animado por la popularidad que obtuvo tras este gesto antisistema, Rifi consider que el control sobre Trpoli le servira de trampoln hacia poder nacional.

Sin embargo, su consejo municipal, cuidadosamente seleccionado, encontr pronto problemas en mltiples frentes. Muchos de sus miembros mantenan lazos personales con los mecenas tradicionales de la ciudad, de quienes se dice que han intervenido para obstaculizar incluso los procesos bsicos y as reducir la capacidad de Rifi. Adems, incluso cuando el propio municipio llegaba a un consenso sobre cuestiones de gobernanza cotidiana, las solicitudes de aprobacin de los ministerios del gobierno se ignoraban directamente o se retrasaban indefinidamente. Ambas dinmicas, ha sealado un asesor actual, tenan la misma causa raz: Rifi haba abofeteado a las lites sunes. Y ellas le devolvieron la bofetada. El mismo concejal recordaba que se le pidi que retuviera sus propias propuestas polticas, que estaban bien justificadas. Algunos polticos tripolitanos se acercaron a m y me dijeron: 'Si tienes una buena idea, no la expreses en voz alta. Queremos vengarnos.

Desde el punto de vista del establishment, tales tcticas dieron frutos rpidamente. Al cabo de un ao de haber sido elegido, el municipio se haba convertido de nuevo en un caos, con reuniones que con frecuencia se disolvan con peleas a gritos. Las perspectivas polticas nacionales de Rifi se vinieron abajo tras una campaa fallida en las elecciones parlamentarias de 2018. En julio de 2019, el alcalde y el vicealcalde que haba designado fueron expulsados tras una mocin de censura. A menos que las protestas en curso cambien las reglas del juego, los concejales que queden tendrn que luchar con una conclusin inevitable: en la poltica local libanesa, el camino hacia el progreso pasa por la lealtad a los clientelismos polticos tradicionales.

* * *

En busca de reformas

El flagrante fracaso del Estado libans a la hora de proporcionar prestaciones sociales bsicas ha provocado intentos frecuentes y mal dirigidos de reformas. El Parlamento redacta peridicamente legislaturas progresistas, por ejemplo sobre descentralizacin administrativa, solo para archivar despus esas leyes o simplemente no ponerlas en prctica. Los donantes extranjeros financian a menudo programas que prometen desarrollar la capacidad de las instituciones estatales, ignorando por lo general las razones existenciales detrs de sus fracasos. Los patrocinadores occidentales del Lbano terminan por subsidiar el sistema inservible que esperan componer.

Del mismo modo, los municipios de todo el Lbano han pasado aos presidiendo proyectos de desarrollo fallidos de los que nadie parece ser capaz de aprender. En un trgico ejemplo, tres donantes occidentales distintos, estadounidenses, alemanes y canadienses, financiaron tres renovaciones separadas del mismo jardn pblico en Trpoli. Volvieron a pavimentar las aceras, plantaron rboles y colocaron bancos. En lugar de coordinarse con el gobierno local o los miembros de la comunidad, los ejecutores llevaron a cabo el trabajo de forma independiente y entregaron la gestin futura de nuevo al municipio. Este ltimo descuid su mantenimiento; se destruyeron los bancos y los terrenos quedaron abandonados. El alcalde, segn un observador local, brome que habra que demoler el lugar. De esta manera, una zona pequea de la ciudad lleg a encarnar la negligencia de los gobiernos locales exactamente en los escenarios que ms debieran importarles.

Dichas malas prcticas estn tan arraigadas que prcticamente ningn esfuerzo de reforma del sistema ha dado buenos resultados. El fundador de una ONG con sede en Beirut recordaba el fracaso de un proyecto destinado a promover la transparencia municipal, exigiendo a los consejos municipales ms grandes del pas que publicaran digitalmente sus polticas y presupuestos. En una reunin del ayuntamiento de Saida, un miembro del consejo rechaz la iniciativa con una crtica curiosamente autoincriminatoria: Insisti en que esa transparencia no era viable, dijo el gerente de la ONG, describiendo la escena. Porque entonces la gente sabra quin obtuvo dinero y quin no. Tales ejemplos son tan sorprendentemente habituales que la mayora de los libaneses comunes pueden citar sus propios casos. Esto explica por qu la ltima ronda de promesas del gobierno solo puede caer en odos sordos.

La sociedad libanesa ha quedado maniatada a un liderazgo poltico que ahora debe lidiar con dcadas de ira acumulada.

La clase dominante del Lbano pareca haber perfeccionado el arte de no gobernar, un enfoque de gobernanza que se ha extendido por toda la regin rabe. A raz de los levantamientos de 2011, las lites en Siria, Iraq, Egipto, Libia y otros lugares han asumido un papel cada vez ms discreto en la formulacin de polticas y la prestacin de servicios. Caras viejas y nuevas se unen para lograr un objetivo: mantenerse en el poder de la forma ms barata posible, a expensas de cualquier aspiracin en aras a una prosperidad ms amplia. Sin embargo, la sociedad libanesa est haciendo ahora una declaracin que parece tener eco en todo el mundo: la gobernanza de no hacer nada no conseguir sino provocar an ms rabia.

23 octubre 2019


 

Christiana Parreira es consultora de Synaps, trabaja en temas de gobernanza y est realizando estudios de doctorado en ciencias polticas en la Universidad de Stanford.

Fuente: http://www.synaps.network/lebanon-protests-the-art-of-not-governing

Esta traduccin puede reproducirse libremente a condicin de respetar su integridad y mencionar a la autora, a la traductora y a Rebelion.org como fuente de la misma.



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