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Aumentar tamaño del texto Disminuir tamaño del texto Partir el texto en columnas Ver como pdf 26-06-2006

El referndum sobre las autonomias departamentales en Bolivia

Mauricio E. Ochoa Urioste
Rebelin


El referndum sobre las autonomas departamentales ha suscitado un intenso debate poltico, econmico y social en el pas. En esta breve investigacin jurdica, se analiza crticamente desde el marco constitucional y legislativo vigente, la doctrina cientfica del derecho y la legislacin comparada, la aplicacin de esta institucin en Bolivia, ms concretamente, en el referndum sobre las autonomas departamentales.

1. El Referndum, la Iniciativa Legislativa Ciudadana y el Referndum por Iniciativa Popular

El reconocimiento expreso del Referndum y la Iniciativa Legislativa Ciudadana en la reforma constitucional del ao 2004 fue significativa para profundizar formalmente la democracia participativa en Bolivia; aunque en verdad stas estaban ya implcitas en la Constitucin Poltica del Estado del 1967 (CPE) que en su artculo 35 dice: "Las declaraciones, derechos y garantas que proclama esta Constitucin no sern entendidos como negacin de otros derechos y garantas no enunciados que nacen de la soberana del pueblo y de la forma republicana de gobierno". A pesar de su carcter intrnsecamente democrtico el referndum ha gozado asimismo de crdito en gobiernos dictatoriales porque el procedimiento fue fcilmente distorsionable a travs de la propaganda y manipulacin electoral (1).

Las legislaciones contemporneas regulan exhaustivamente los mbitos y las formas de referndum tanto en su Constitucin como en las leyes con la finalidad que su convocatoria y sus efectos legales sean claramente delimitados. As, por ejemplo, en Espaa, la Constitucin de 1978 prescribe en su artculo 92 que las decisiones polticas de especial trascendencia podrn ser sometidas a referndum consultivo de todos los ciudadanos, y que ser convocado por el Rey, mediante propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados. La ley orgnica 2/1980 de 18 de enero, explicita que es competencia exclusiva del Estado la convocatoria a referndum y regula las condiciones para la celebracin de las distintas modalidades de referndum en concordancia con las atribuciones y competencias estatales, provinciales y municipales previstas en la Constitucin Espaola. Estas modalidades son el referndum consultivo, constitucional, la ratificacin por referndum de la iniciativa autonmica, la aprobacin por referndum de un Estatuto de Autonoma, el referndum para la modificacin de Estatutos de Autonoma.

1.1. El Referndum Vinculante

El Referndum en un sentido amplio es un "procedimiento jurdico por el que se someten al voto popular leyes o actos administrativos cuya ratificacin por el pueblo se propone" (2). En un sentido ms preciso el Referndum es una "institucin poltica mediante la cual el pueblo opina sobre, aprueba o rechaza una decisin de sus representantes elegidos para asambleas constituyentes o legislativas Los representantes formulan la ley pero ad referndum, es decir a reserva de lo que el cuerpo electoral resuelva, constituyndose el voto popular en condicin suspensiva a que se somete la validez o eficacia de la ley" (3). Ntese que segn esta segunda acepcin el referndum precisa dos instancias: en primer lugar, los representantes del pueblo formulan una ley ley que en sentido lato puede ser propuesta por el rgano constituyente, legislativo o ejecutivo -. Para que este proyecto de ley tenga validez o eficacia, los ciudadanos habilitados ejercitan su derecho de sufragio. Esta clase de Referndum se conoce en la doctrina cientfica del derecho como referndum vinculante. En el referndum vinculante, por razones obvias, universalmente es una conditio sine qua non que anteceda al sufragio un proyecto de ley articulado que luego de ser ratificado por el cuerpo electoral, crear, modificar o abrogar una norma jurdica.

Un ejemplo de Referndum vinculante sera: Aprueba usted la nueva Constitucin aprobada por la Asamblea Constituyente el da 3 de julio de 2007?. En caso de ser mayoritariamente afirmativo el voto, ineludiblemente la nueva Constitucin entrara en vigencia.

1.2. El Referndum Consultivo

No obstante es mas usual en el derecho iberoamericano que el referndum tenga como finalidad una simple consulta consistente en un llamamiento popular para obtener una opinin sobre un determinado asunto. Esta segunda clase es conocida como referndum consultivo, y a diferencia del anterior, no obliga al rgano constituyente, legislativo ni ejecutivo, la creacin, modificacin o abrogacin de una norma jurdica.

En el referndum consultivo, a diferencia del referndum vinculante, las preguntas pueden y suelen ser ms amplias pero nunca imprecisas, porque de ser as, la consulta popular no podra lograr su fin, cual es obtener la opinin de la ciudadana sobre un determinado asunto. En Espaa la pregunta para el referndum consultivo de 1986 fue la siguiente: "Considera conveniente para Espaa permanecer en la Alianza Atlntica en los trminos acordados por el Gobierno de la Nacin". Dichos trminos eran los siguientes: 1. La participacin de Espaa en la Alianza Atlntica no incluir su incorporacin a la estructura militar integrada. 2. Se mantendr la prohibicin de instalar, almacenar o introducir armas nucleares en territorio espaol. 3 Se proceder a la reduccin progresiva de la presencia militar de los Estados Unidos en Espaa.

1.3. La Iniciativa Legislativa Ciudadana

Otra forma de participacin en las democracias semi directas es la Iniciativa Legislativa Ciudadana, ms conocida en las legislaciones de Iberoamerica como Iniciativa Popular. La Iniciativa Legislativa Ciudadana faculta al cuerpo electoral intervenir en la formacin de leyes. En esta categora, los ciudadanos presentan al rgano legislativo un proyecto de ley, con el afn de crear, modificar o abrogar una norma jurdica.

A manera de ejemplo, la Constitucin Argentina seala textualmente en su articulo 39: ""Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cmara de Diputados. El Congreso deber darles expreso tratamiento dentro del trmino de doce meses.

El Congreso, con el voto de la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara, sancionar una ley reglamentaria que no podr exigir ms del tres por ciento del padrn electoral nacional, dentro del cual deber contemplar una adecuada distribucin territorial para suscribir la iniciativa.

No ser objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal".

1.4. El Referndum por Iniciativa Popular

Frente a estas dos instituciones, pocos pases del mundo reconocen el referndum por iniciativa popular, es decir la posibilidad de un referndum a peticin del cuerpo electoral, cumplida la condicin de adhesin de un nmero mnimo de electores. En Austria, existe el Volksbegehren ("peticin de referndum") que puede ser solicitado por cualquier ciudadano ante del Ministerio del Interior previa presentacin de 7.800 firmas de electores (el 1 por mil de la poblacin) o, en su lugar, la firma de ocho diputados parlamentarios. El referndum formula un proyecto de ley para que sea tratado en el Parlamento. Si es aprobado por ms de 100.000 electores, el Parlamento tiene que tratar el tema, pero sin estar obligado a llevar a cabo el proyecto de ley, que suele ser aparcado en alguna comisin parlamentaria.

La Constitucin de la Repblica Oriental del Uruguay dice en su artculo 331: "La presente Constitucin podr ser reformada, total o parcialmente, conforme a los siguientes procedimientos:

A) Por iniciativa del diez por ciento de los ciudadanos inscriptos en el Registro Cvico Nacional, presentando un proyecto articulado que se elevar al Presidente de la Asamblea General, debiendo ser sometido a la decisin popular, en la eleccin ms inmediata.

La Asamblea General, en reunin de ambas Cmaras, podr formular proyectos sustitutivos que someter a la decisin plebiscitaria, juntamente con la iniciativa popular Aprobada la iniciativa y promulgada por el Presidente de la Asamblea General, el Poder Ejecutivo convocar, dentro de los noventa das siguientes, a elecciones de una Convencin Nacional Constituyente que deliberar y resolver sobre las iniciativas aprobadas para la reforma, as como sobre las dems que puedan presentarse ante la Convencin".

Ntese que en esta clase de referndum por iniciativa popular se exige la formulacin de un proyecto de ley leyes o normas constitucionales articulados -, y su carcter no es vinculante.

La nica excepcin a esta regla proviene del artculo 139a de la Constitucin Federal Suiza, reglamentado por otras leyes especiales, donde es posible convocar a un referndum para decidir la viabilidad de una iniciativa legislativa bajo la forma de una propuesta genrica rechazada por la Asamblea Federal, en cuyo caso, de ser afirmativo el voto ciudadano, y siempre que la iniciativa respete el principio de unidad de la forma, unidad de la materia o las disposiciones imperativas del derecho internacional, la Asamblea federal elabora las correspondientes modificaciones constitucionales. Suiza considerado el pionero de la democracia directa, y un pas con una slida democracia representativa - ha dedicado cinco artculos, divididos en otros tantos de su Constitucin a la Iniciativa y el Referndum, adems de leyes especiales que lo regulan; pese a lo cual Wolf Linder (4) menciona tres grandes peligros de la democracia directa en Suiza:

1) La excesiva influencia de los grupos ms poderosos econmicamente. Esto se vera agravado si se experimenta una profesionalizacin del marketing poltico similar a la que ocurre en los Estados Unidos.

2) La extensin de las herramientas de democracia directa desde los mbitos constitucional y legislativo a los niveles ms bajos de la administracin (presupuestarios, administrativos, etc.) puede agravar la falta de participacin de los ciudadanos con un nivel econmico ms bajo. Al tratarse de temas ms complejos, los votantes pueden ser manipulados mas fcilmente y las capas mas desfavorecidas participan menos.

3) Por ltimo, la prdida de soberana que implica el proceso mundial de globalizacin dejar cada vez ms asuntos fuera del alcance poltico de los ciudadanos Suizos. Este peligro sera mucho ms grave si Suiza se integra en el futuro en la Unin Europea, donde muchas decisiones se toman en Bruselas.

Queda claro, entonces, que una "transposicin" actual del modelo de democracia directa suiza en los pases en vas de desarrollo todava ms vulnerables al marketing poltico, la manipulacin de los mass media y el proceso mundial de la globalizacin - puede ocasionar una mayor inestabilidad poltica interna, sobre todo en aqullos sistemas democrticos representativos todava endebles.

2. Ambigedades de la Ley Marco del Referndum

La Ley Marco del Referndum aprobada durante la presidencia de Carlos Mesa Gisbert seala en su artculo 2: "Existen las siguientes modalidades y mbitos de referndum: a) Referndum nacional, sobre materias de inters nacional, en circunscripcin nacional. b) Referndum departamental, sobre materias de inters departamental, en circunscripcin departamental. c) Referndum municipal, sobre materias de inters municipal, en circunscripcin municipal". El artculo 3 de esta norma indica: "Los resultados de la consulta popular tendrn vigencia inmediata y obligatoria y debern ser ejecutados por las autoridades e instancias competentes, quienes sern responsables de su ejecucin".

En primer lugar, las denominadas modalidades y mbitos del referndum no regulan como en la legislacin comparada referida con anterioridad las materias en las que es posible la consulta popular, ni tampoco cules son los "intereses" nacionales, departamentales y municipales. En principio es un contrasentido afirmar en el actual Estado Unitario desconcentrado y el rgimen interior del pas, la posibilidad de "intereses departamentales" por encima o a la par de los "intereses nacionales". Pero, en todo caso, las modalidades y mbitos del referndum, o en su defecto, los "intereses" nacionales, departamentales y municipales, deberan estar claramente delimitados en la CPE y las leyes de la repblica; porque de lo contrario se abre la posibilidad que las autoridades departamentales y municipales procuren a su antojo consultas populares sobre temas que consideran de inters local, pero que segn la CPE y las leyes de la Repblica son privativas atribuciones del Estado, y por tanto, asuntos de inters nacional.

En segundo lugar, con el artculo 3 de esta disposicin legal, se regula nicamente las consultas populares vinculantes, y no as el referndum consultivo que es utilizado en otras latitudes del mundo, y tiene preferencia en las legislaciones iberoamericanas, con lo que reglamentariamente se privara a los ciudadanos su opinin consultiva en otros temas de relevancia poltica, econmica y social.

El artculo 6 de la Ley Marco del Referndum prescribe: "1.- Se convocar a referndum nacional, por iniciativa popular apoyada en firmas de por lo menos el seis por ciento (6%) del padrn nacional electoral. El grupo de ciudadanos solicitantes cumplir como nico requerimiento el estar inscritos en el padrn electoral, situacin que ser verificada por la Corte Nacional Electoral, la que solicitar al Congreso Nacional la convocatoria respectiva. 2.- Para temas que hacen exclusivamente al mbito y competencias de un determinado departamento o de una determinada seccin municipal, se adopta el referndum por iniciativa popular, apoyada por el ocho por ciento (8%) de inscritos del total del padrn electoral de la circunscripcin departamental y el diez por ciento (10%) de inscritos del padrn electoral de la seccin municipal; requisitos que sern verificados por la Corte Departamental Electoral correspondiente. 3.- En tanto no exista un gobierno departamental electo por voto popular, el referndum departamental ser convocado por el Congreso Nacional por mayora de votos de los presentes. El referndum municipal de iniciativa popular ser convocado por dos tercios del Concejo Municipal".

En este artculo concordante con el artculo 2 y 3 antes analizado se norma el referndum vinculante por iniciativa popular. Esta clase de referndum posibilita a grupos y colectivos pedir la celebracin de un referndum con carcter vinculante con la sola presentacin de un nmero determinado de firmas, sin ms requisito. En efecto, segn esta ley, es posible que el referndum sea vinculante sin un proyecto de ley previo de creacin, modificacin o abrogacin de una norma jurdica ] tal como sucede en la Austria y en la Repblica Oriental del Uruguay -. Como se dijo con anterioridad, la doctrina cientfica del derecho y la legislacin comparada, admite universalmente el carcter vinculante de un referndum si preexiste un proyecto de ley. Incluso en Suiza, la propia Constitucin y las leyes han definido previamente el mbito y las modalidades de la Iniciativa Popular y el Referndum, as como sus lmites que son, adems del nmero mnimo de electores, el respeto del principio de unidad de la forma, unidad de la materia o las disposiciones imperativas del derecho internacional, sin las cules el referndum puede declararse nulo o parcialmente nulo.

Por ltimo, merece especial inters el artculo 9 de la Ley Marco del Referndum: "Artculo 9 (Control). 1.- El Tribunal Constitucional deber pronunciarse acerca de la constitucionalidad de las preguntas materia del referndum dentro de los siguientes ocho (8) das de recibida la convocatoria. 2.- Pasados los ocho (8) das de la presentacin de la convocatoria sin pronunciamiento del Tribunal Constitucional, se entender la constitucionalidad de la misma". Se quiere con ello impedir - arbitrariamente - que el Presidente de la Repblica, cualquier senador o diputado, el Fiscal General de la Repblica y el Defensor del Pueblo observen la convocatoria a Referndum mediante un recurso directo de inconstitucionalidad. Esta disposicin contrara claramente el artculo 55 de la Ley del Tribunal Constitucional que reconoce a las indicadas autoridades la legitimacin activa para interponer este recurso constitucional en todo momento.

3. El Referndum de las Autonomas en Bolivia

El mes de febrero de 2005, dirigentes del Comit Cvico de Santa Cruz, brigada parlamentaria de Santa Cruz, y las organizaciones empresariales Cmara Agropecuaria del Oriente (CAO) y Cmara de Industria y Comercio (Cainco), entregaron 6 mil libros con 421 mil firmas a la Corte Nacional Electoral y dieron inicio a la iniciativa popular de convocatoria a referndum sobre autonomas. El organismo electoral valid tan slo 299.866 adhesiones.

La primera propuesta de pregunta de referndum del Comit Cvico de Santa Cruz pretenda, entre otras cosas, que esta consulta defina y establezca la constitucin en el pas de autonomas departamentales con transferencia efectiva de competencias y atribuciones, las mismas que tendran por objeto, en su jurisdiccin territorial, disponer libremente de sus recursos sin definir cules seran stos - elegir a sus autoridades sin definir qu tipo de autoridades - y darse su propia administracin sin definir la forma de administracin -. Adems los comitestas propusieron que esta consulta popular anteceda a la reforma constitucional, e incluso que sea convocada por decreto supremo durante la presidencia de Carlos Mesa Gisbert; pese a que la propia Ley Marco de Referndum define que sta es facultad privativa del Congreso Nacional.

Finalmente, el 6 de marzo de 2006, el actual parlamento boliviano aprob por unanimidad, la siguiente pregunta del referndum de las autonomas:

"Est de acuerdo, en el marco de la unidad nacional, en dar a la Asamblea Constituyente, el mandato vinculante para establecer un rgimen de autonoma departamental aplicable inmediatamente despus de la promulgacin de la Nueva Constitucin Poltica del Estado en los departamentos donde este referndum tenga mayora de manera que sus autoridades sean elegidas directamente por los ciudadanos y reciban del Estado nacional competencias ejecutivas, atribuciones normativas administrativas y los recursos econmicos financieros que les asigne la nueva Constitucin Poltica del Estado y las leyes?".

Las consecuencias jurdicas de este referndum de las autonomas son harto problemticas Ms all de la imprecisin de esta pregunta que ha sido reprochada incluso por el ex Viceministro de Justicia y abogado constitucionalista, Carlos Alarcn, es indito en la historia de la humanidad un mandato vinculante para los miembros de una Asamblea Constituyente. El Poder Constituyente y no as el Poder Legislativo que en muchos pases, incluido Bolivia, tiene tambin la facultad de reformar la Constitucin - es supremo, esto significa que es superior a toda manifestacin de autoridad, desde que la crea o constituye (poder constituido), determina su naturaleza, organiza su funcionamiento y fija sus lmites. Al respecto, el jurisconsulto Snchez Viamonte dice que el Poder Constituyente es la soberana originaria, extraordinaria, suprema y directa en cuyo ejercicio la sociedad poltica se identifica con el Estado, para darle nacimiento y personalidad, y para crearle sus rganos de expresin necesaria y continua (5).

Adems, sorprende el hecho que este referndum nacional tenga efectos vinculantes a nivel departamental, cuando claramente el artculo 2 de la Ley Marco del Referndum indica que el referndum nacional se decide en circunscripcin nacional. Por el contrario, surge la duda de si este referndum nacional, tiene la legitimidad y la legalidad suficiente para introducir un Estado de las Autonomas en la nueva Constitucin - bajo el principio de voluntariedad o dispositivo - en el hipottico caso de que ms del 50% de los electores dentro de la circunscripcin nacional decida por el "No" a la pregunta del referndum sobre las autonomas.

Una vez aprobada la Constitucin Espaola el 6 de diciembre de 1978 que reconoci el Estado de las Autonomas con el consenso entre casi todos los partidos, las provincias convocaron a un referndum para la aprobacin de sus Estatutos de Autonoma, en el marco de la nueva Constitucin las primeras provincias en convocar a un referndum para la aprobacin de su Estatuto Autonmico fueron el Pas Vasco y Catalua el ao 1979 -. Por el contrario, el proceso de un eventual Estado de las Autonomas en Bolivia se lleva en sentido opuesto, toda vez que a partir del resultado del Referndum sobre las Autonomas, algunas agrupaciones ciudadanas y partidos polticos desean constituir un rgimen de autonomas departamentales sin previos consensos polticos, y con anterioridad a la entrada en vigencia de los Estatutos de Autonoma.

Por otra parte, hasta la fecha la Constitucin ni las leyes han definido el significado ni el alcance de las autonomas departamentales, ni existen antecedentes histrico legales en la poca republicana de territorios dotados de un rgimen provisional de autonoma, ni rganos preautonmicos. Tampoco se conoce cmo seran coaccionados los asamblestas en caso de incumplir este mandato vinculante. Seran responsables ante la justicia pese a que el Poder Constituyente es por antonomasia supremo?. Seran tambin responsables aqullos asamblestas que denieguen la aprobacin de la nueva Constitucin si sta reconoce las autonomas departamentales?

Todo parece indicar que este abuso del instituto del referndum en Bolivia apunta ms bien a legitimar mediante artificios la "personificacin" y la "corporativizacin" de las decisiones polticas y econmicas de envergadura, con el fin de impedir un proceso de cambio pacfico y consensuado y la participacin real de los ciudadanos en la vida poltica.

Bolivia, que carece de una democracia representativa y una cultura democrtica y constitucional slida, precisa la regulacin exhaustiva del alcance y las modalidades del Referndum y de la Iniciativa Legislativa Ciudadana en la nueva Constitucin, as como la reforma de la Ley Marco del Referndum y la regulacin de la Iniciativa Legislativa Ciudadana. El Referndum y la Iniciativa Legislativa Ciudadana, con un tratamiento constitucional racional y adecuado, pueden ser complementarios del sistema democrtico representativo.

Notas:

1. En 1947, un fraudulento referndum nacional ratific al dictador Francisco Franco en la jefatura vitalicia del Estado espaol. Este matiz autoritario y personalista del referndum trat siempre de compensar la ausencia de autnticos mecanismos de representacin por eleccin en mbitos geogrficos tan distintos como la Espaa de Franco, el Chile de Pinochet.

2. Diccionario de la Real Academia Espaola, en http://www.rae.es/

3. Diccionario Jurdico Mexicano, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, Mxico, 1984, Tomo VII, pg. 376.

4. Vid. WOLF LINDER, The Case of Switzerland: Semi-Direct Democracy, ESF/SCSS Exploratory Workshop: "Beyond Representative Government", Nijmegen, Netherlands , 8 -10 November 2001.

5. Cfr. SNCHEZ VIAMONTE, Carlos, Poder Constituyente, Edit. Bibliogrfica Argentina, Buenos Aires, 1957.



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