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Aumentar tamaño del texto Disminuir tamaño del texto Partir el texto en columnas Ver como pdf 21-12-2006

Derecho al voto de las personas inmigrantes en las elecciones municipales Hacia dnde nos dirigimos?

Enrique Santiago Romero
Rebelin


DERECHO AL VOTO D ELAS PERSONAS INMIGRANTES EN LAS ELECCIONES M
La Nacionalidad y la Ciudadana se encuentran estrechamente vinculadas desde la poca de las revoluciones burguesas, concretamente desde el triunfo de la Revolucin Francesa. En el derecho de los estados burgueses, y posteriormente de los Estados-nacin, nicamente es ciudadano el nacional, aquel que posee la nacionalidad del pas donde reside.

El Derecho de Extranjera como tal, no surge hasta que los pases occidentales, la vieja Europa previamente expandida por el mundo en aventuras coloniales, comienzan a recibir inmigrantes en su territorio de forma ms o menos importante y frecuente. Este derecho, desgajado del tronco comn del derecho administrativo, quiebra el principio de igualdad de la revolucin francesa: se consagra que a un mismo territorio y a una misma poblacin, pueden aplicrseles distintos estatutos jurdicos, en funcin de la nacionalidad en primer lugar y en funcin del tipo de estatuto de permanencia en el territorio del no nacional en segundo lugar. La distinta situacin administrativa del extranjero en el territorio nacional puede dar lugar y de hecho da lugar- a distintos estatus legales-administrativos, cada uno con distintos derechos, pero todos con las mismas obligaciones legales para el no nacional: todas la obligaciones de los nacionales del pas, y adems distintas obligaciones suplementarias en funcin del estatuto legal que ostente el extranjero. Como ejemplo, en nuestro actual derecho de extranjera existe un primer estatuto legal de extranjero comunitario, nacional de los pases de la Unin Europea. A su vez, los no nacionales de la U.E. pueden disfrutar de distintos estatutos en funcin de su situacin de residencia regular o irregular en el territorio del estado de acogida. Los residentes regulares pueden a su vez mantener distintos estatutos: autorizados a residir permanentemente, autorizados a residir para trabajar y autorizados a residir para estudiar. Tampoco es igual el estatuto legal de los residentes de facto en situacin de irregularidad administrativa, los cuales a su vez pueden encontrarse documentados (por su pas de origen) o indocumentados. Incluso en caso de encontrase indocumentados por su pas de origen, podran disfrutar de distintos estatutos legales dentro de la irregularidad administrativa: la apatridia o la ausencia de reconocimiento de apatridia.

Existe un claro marco legal internacional regulador de los derechos de los extranjeros residentes en cualquier pas del mundo distinto al de su nacionalidad. En primer lugar, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas de 1948, reconoce entre otros los siguientes derechos: el derecho de todos los seres humanos al disfrute de todos los derechos proclamados en la declaracin ( Art. 2), la prohibicin de tratos inhumanos, crueles o degradantes (Art. 5), el derecho al reconocimiento de la personalidad jurdica (Art. 6), la igualdad ante la ley y derecho a la no discriminacin (Art. 7), el derecho a circular libremente y a elegir sus residencia en el territorio de un estado (Art. 13), el derecho de reunin y asociacin (Art. 20).

Los anteriores derechos son ratificados y en algunos casos desarrollados en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de las Naciones Unidas de 1966. A su vez, la Convencin Internacional sobre la proteccin de los derechos de todos los trabajadores migratorios y sus familias de 18 diciembre de 1990 an no ratificada por Espaa- establece los mismos derechos antes enunciados adems del derecho a la reagrupacin familiar efectiva de los familiares directos del migrante, obligando a los estados de acogida a que adopten las medidas necesarias para ello (Art. 44).

La Constitucin Espaola (C.E.) de 1978 establece en su artculo 13 que los extranjeros gozaran en Espaa de las libertades pblicas que garantiza el presente Titulo en los trminos que establezcan los tratados y la Ley. Sin duda alguna, la anterior redaccin puede resultar contradictoria con el contenido de las declaraciones internacionales en materia de derechos humanos, en la medida en que los trminos que establecieran las leyes espaolas restringieran de facto el ejercicio de derechos consagrados en el Titulo I de la C.E. para los extranjeros, como es el caso en la actualidad de la restriccin del derecho de reunin y manifestacin (Art. 21 CE), del derecho de asociacin (Art. 22 CE) , y de los derechos de sindicacin y huelga (Art. 28 CE), actualmente prohibidos su ejercicio para los extranjeros que se encuentren en nuestro pas en situacin irregular, segn lo establecido en la actual ley de extranjera 4/2000 reformada por las Leyes Orgnicas 8/2000, 11/20003 y 14/2003.

A su vez, el articulo 13.2 de la CE establece el derecho de voto de los extranjeros en Espaa en comicios municipales,- no as el derecho de participacin directa en los asuntos pblicos, inexplicablemente reservado a los nacionales- atendiendo a criterios de reciprocidad y conforme a la existencia de un tratado internacional o ley espaola que as lo estableciera. Obsrvese que dicho derecho al sufragio activo y pasivo nicamente se podra reconocer en las elecciones municipales. A fecha de hoy, de manera efectiva solo pueden ejercer este derecho en Espaa los extranjeros nacionales de la UE, los nacionales de Noruega y, previsiblemente, en breve los nacionales de Argentina, Venezuela, Uruguay, Chile y Colombia, con los que Espaa ya ha firmado un tratado de amistad que incluye el voto en las municipales de los residentes en ambos pases. El Gobierno slo tiene que activar esos protocolos y firmar los convenios correspondientes para que estos ciudadanos pudieran efectivamente votar en Espaa.

El acceso de los extranjeros residentes en nuestro pas a los derechos inherentes a la ciudadana es premisa imprescindible para conseguir la normal integracin de estos en la sociedad de acogida, as como para garantizar una convivencia normalizada entre nacionales y extranjeros. Entre los derechos inherentes a la ciudadana, se encuentra a su vez el derecho al sufragio activo, derecho cada vez mas difcil de limitar o negar en una sociedad democrtica moderna a un colectivo extenso de personas (entre 3 y 4 millones de extranjeros extracomunitarios en Espaa) que, adems de ser sustento esencial de nuestro estado del bienestar, pagan regularmente sus impuestos directos e indirectos- adems de representar prcticamente el 20% del total de cotizantes al sistema de Seguridad Social.

Desgraciadamente, el frenes legislativo al que hemos existido en materia de extranjera en Espaa en los ltimos aos mas de 4 leyes orgnicas y al menos diez normas mas sobre esta materia en los ltimos diez aos- no ha contemplado la construccin de un sistema normalizado de convivencia ni mucho menos los mecanismos para procurar la necesaria participacin efectiva, poltica y social, de los extranjeros. Lamentablemente, la prctica totalidad de normas y contra normas se han centrado en regular los aspectos ms formales y policiales del control de flujos migratorios, acceso a fronteras y rgimen de permanencia en el territorio de los inmigrantes, rgimen sancionador, etc.

La calidad de una democracia, mxime en la era de la globalizacin de las comunicaciones, de la generalizacin de la educacin y de la revolucin cientfico-tcnica, depende de los mecanismos de participacin que para la ciudadana, de forma permanente, sea capaz de articular este sistema. Las democracias contemporneas presentan en general un importante dficit de canales participativos cotidianos. Los nicos organismos de interrelacin entre administrado y administraciones son meramente consultivos sin ninguna capacidad de decisin, como es el caso, en la materia migratoria que nos ocupa, de los distintos foros regionales de inmigracin o el Foro Estatal de Integracin de Inmigrantes.

Nuestra realidad constitucional respecto a los extranjeros no es otra que la ausencia del reconocimiento al derecho de participacin directa en los asuntos pblicos que el articulo 23 CE reconoce a los espaoles, derecho que sin embargo y como ya dijimos, el Art. 13.2 CE no reconoce a los no nacionales. Respecto al ejercicio del derecho de sufragio activo e igualmente respecto al sufragio pasivo- su condicionamiento a la reciprocidad respecto a los espaoles residentes en el pas de origen del extranjero, hacen en unos caso imposible el ejercicio del derecho y en otros casos lo hacen muy improbable. Este condicionamiento a la reciprocidad significa en la prctica condicionar el ejercicio del derecho al voto de los extranjeros residentes en Espaa a la calidad democrtica de su pas de origen, de forma que aquellos pases de origen donde existan regimenes autoritarios o dictatoriales que no reconozcan o limiten los derechos democrticos de sus ciudadanos, consiguen de facto impedir tambin el ejercicio del derecho de voto de sus nacionales residentes en sociedades democrticas avanzadas. Las dictaduras extenderan as su mbito de influencia de hecho y la limitacin de derechos polticos de sus nacionales ms all de sus fronteras. Igualmente, la reciprocidad significa que aquellos nacionales de pases donde de hecho las estructuras de un estado moderno no existan o sean muy dbiles, veran tambin imposibilitado su derecho al voto en los pases de acogida donde trabajan, pagan impuestos y cotizan a la seguridad social. Y ello, porque la posibilidad de que un pas con dbil estructura de estado suscriba convenios de reciprocidad a efectos de reconocimiento del derecho de voto de sus nacionales en el extranjero o de los extranjeros en su territorio, es mas que remota: las prioridades de dicho estado, a la hora de legislar o suscribir tratados internacionales, previsiblemente serian otras muy diferentes, relacionadas con las mnimas necesidades de supervivencia como pas o de construccin de la estructura del estado.

Pero las dificultades para avanzar en el reconocimiento del derecho de voto de los extranjeros no comunitarios residentes en Espaa no son solamente legales. Tambin dificulta este proceso la percepcin colectiva de la sociedad de acogida sobre la reciente inmigracin a nuestro pas. En el imaginario colectivo de los nacionales se ha instalado la idea de que los extranjeros inmigrantes deben ganarse sus derechos, adems de tener que cumplir tambin con sus obligaciones. Esta percepcin carece de base fctica alguna y en la prctica la realidad no coincide con esta apreciacin colectiva. Los extranjeros inmigrantes en Espaa, aun los que se encuentran en situacin irregular, tienen las mismas obligaciones legales que los nacionales, es decir, el respeto escrupuloso de la legislacin espaola en todos sus campos de aplicacin, por su puesto en materia penal, pero tambin en materia tributaria y de seguridad social, aun en el caso de no contar con su documentacin en regla. Spase que la irregularidad administrativa no exime legalmente a ningn extranjero que de hecho obtenga ingresos econmicos, de la obligacin de tributar por ellos. Por otra parte, el acceso a los derechos no puede ser algo graciable que dependa de la concesin arbitraria de la administracin o la sociedad, sino que los derechos sociales, laborales, civiles, etc., corresponden a cualquier ser humano por el mero hecho de haber nacido, conforme establece tanto la Declaracin Universal de los Derechos Humanos como la propia Constitucin Espaola, no pudiendo ser en absoluto un privilegio reservado a determinadas personas y cuyo disfrute habra que ganarse. Al menos, en una sociedad democrtica, en un Estado de Derecho, nunca podra ser as.

Ya en febrero de 2006 el Congreso de los Diputados vot por unanimidad una proposicin no de ley (PNL) para promover el voto de los inmigrantes en las elecciones municipales, conforme a la propuesta presentada por el Grupo parlamentario de IU-ICV en octubre 2005.

Respondiendo a la anterior PNL iniciativa de IU aprobada en febrero de 2006, el Gobierno se comprometi a impulsar la firma de los convenios internacionales bilaterales necesarios para que todos los extranjeros legalmente residentes en Espaa puedan votar en las prximas elecciones locales. Todos los partidos polticos se han manifestado en principio a favor del voto de los inmigrantes, aunque varios representantes de CiU en su momento manifestaron sus reservas en cuanto a la oportunidad de la propuesta.

En el pasado mes de agosto, el Congreso de los Diputados aprob una nueva PNL presentada por IU el 10 de julio de 2006, pidiendo igualmente el reconocimiento del derecho de voto de los extranjeros residentes legales en Espaa, PNL cuyo texto fue el siguiente:

El Congreso de los Diputados insta al Gobierno a:

1) Proceder a la negociacin y firma de acuerdos o convenio con los pases con mayor nmero de nacionales residentes legales en Espaa y, especialmente, con aquellos con los que sta tiene relaciones histricas, polticas y culturales ms estrechas, al objeto de que dichos nacionales puedan votar y ser elegidos en las elecciones municipales en Espaa con arreglo al artculo 13.2 de la Constitucin.

2) Solicitar del Consejo de Estado un informe sobre la aplicacin del artculo 13.2 de la Constitucin a los efectos de la participacin de los extranjeros residentes en Espaa en las elecciones municipales y, particularmente, sobre la interpretacin de los trminos "criterios de reciprocidad" a que se refiere el precepto citado.

3) La firma y ratificacin del Convenio europeo sobre participacin de los extranjeros en la vida pblica local, de 5 de febrero de 1992.

.Sin embargo, los avatares de la actualidad poltica pueden dificultar o hacer imposible la puesta en prctica de los contenidos de esta PNL. Concretamente, nada mas aprobarse la anterior y como consecuencia del escndalo meditico organizado por la llegada de cayucos a Canarias procedentes de pases subsaharianos durante el pasado verano, importantes dirigentes de los partidos polticos que apoyaron y aprobaron al declaracin anterior en el Congreso de los Diputados quizs la mas destaca en este sentido haya sido la declaracin del secretario de organizacin del PSOE, Jos Blanco-, se desdijeron indirectamente al realizar manifestaciones sobre el exceso de inmigrantes en Espaa y la improcedencia de avanzar en estos momentos en el reconocimiento efectivo del derecho de voto de extranjeros no comunitarios residentes en Espaa.

En estos momentos, la concrecin del texto de la PNL aprobada en agosto depender del Dictamen pendiente de emitir por el Consejo de Estado sobre el alcance de los trminos constitucionales criterios de reciprocidad incluidos en el artculo 13.2 de la CE.

Si han avanzado en estos ltimos meses los estudios de opinin sobre la intencin de voto de los extranjeros extracomunitarios residentes en Espaa, tanto a instancia de los partidos polticos (instituciones claramente interesadas por el resultado del itinerario poltico-jurdico que pudiera dar lugar al reconocimiento efectivo del mencionado derecho) como por iniciativa de organismos pblicos como el CIS. as, el comportamiento electoral de los extranjeros extracomunitarios en Espaa no diferira mucho del comportamiento de los nacionales, constatndose una tendencia muy marcada al voto a opciones polticas de derecha o conservadoras entre los inmigrantes procedentes de los pases del este de Europa, una tendencia al voto a la izquierda, aunque no excesivamente marcada, entre los inmigrantes procedentes de Amrica Latina, y una tendencia muy marcada al voto a la izquierda, concretamente de forma mayoritaria a Izquierda Unida, entre los inmigrantes procedentes del magreb, marroques en especial.

No es ningn secreto que el efectivo ejercicio del voto en las elecciones municipales o autonmicas de los extranjeros en determinadas circunscripciones donde el equilibrio entre derecha e izquierda es muy inestable en especial en la Comunidad de Madrid- podra variar sustancialmente gobiernos de instituciones locales en uno u otro sentido de orientacin poltica. Resulta destacable que en esta cuestin, y a pesar de las polticas estructuralmente restrictivas de derechos de los extranjeros en Espaa que practican tanto en el gobierno como en la oposicin, los mximos dirigentes del Partido Popular se hayan manifestado en varias ocasiones a favor de reconocer el derecho de voto de los inmigrantes en Espaa, al menos en las elecciones municipales, como ha sido el caso de Mariano Rajoy o de Esperanza Aguirre.

Por su parte, la Unin Europea est perdiendo una oportunidad nica de ser la abanderada en el impulso al reconcomiendo del derecho de sufragio activo y pasivo para los inmigrantes. Tanto el texto de la aun no nata constitucin europea Tratado Constitucional- como declaraciones de la Comisin y el Parlamento Europeo han formulado el nacimiento de un nuevo estatuto de ciudadana europea diferenciado del estatuto de nacionalidad de los pases miembros. Sin embargo, todas las definiciones de este estatuto de ciudadana existentes hasta ahora, reservan el acceso al mencionado estatuto jurdico de ciudadano europeo, con los derechos inherentes al mismo, exclusivamente a los nacionales de los pases comunitarios, no contemplndose el acceso al mismo ni siquiera a los denominados residentes de larga duracin.

En estos tiempos de libre circulacin de mercancas, servicios, capitales y patentes en el marco de la globalizacin poltica y econmica, resulta defraudante que sean precisamente las personas las que ven ms restringidos sus derechos y libertades. Esta descompensacin en el tratamiento entre bienes y personas puede sin duda constituir el germen de futuras crisis polticas en las sociedades de acogida de inmigrantes, crisis de consecuencias imprevisibles si seguimos empeados en consolidar regimenes democrticos censitarios donde coexistan ciudadanos de primera y segunda categora en cuanto al reconocimiento de derechos civiles y polticos.

Solo avanzando en el reconocimiento de un estatuto de ciudadana global basado en la residencia en el territorio, dependiendo de la duracin de esta y el decidido reconocimiento del derecho al sufragio activo y pasivo, al menos en elecciones autonmicas y locales, de los millones de extranjeros residentes en la UE permitira conjurar estos posibles estallidos sociales y/o polticos. Nuestro pas debe avanzar decididamente en esta lnea de forma urgente, reconociendo la crucial y determinante aportacin al mantenimiento y desarrollo del estado del bienestar que los extranjeros extracomunitarios han tenido en Espaa. Baste recordar que mientras que en el ao 2000 el gobierno de Espaa adverta de la inviabilidad del mantenimiento del sistema de transferencia generacional en que descansa el pago de las pensiones de jubilacin, en la actualidad la Seguridad Social cuenta con un fondo de reservas de 30.000 millones de euros, de forma que el abono de pensiones de jubilacin ha quedado garantizado, de momento, al menos para los prximos quince aos. Y a nadie se le escapa la importancia que han tenido las cotizaciones de ese 20% de poblacin activa residente en Espaa de origen extranjero para constituir el citado fondo de reserva.

Incluso si fuera necesario modificar decididamente el articulo 13.2 de la CE para despejar los impedimentos que limitan el reconocimiento perentorio del derecho al sufragio de extranjeros extracomunitarios en Espaa, parece que una reforma en este sentido seria de mayor importancia y trascendencia, adems de utilidad para prevenir futuros conflictos, que por ejemplo aquella otra reforma que algunas fuerzas polticas han propuesto para modificar la lnea sucesoria a la Jefatura del Estado.

Aplazar la resolucin de este problema - la existencia de millones de ciudadanos entre nosotros con su derecho al sufragio restringido- confiando la nica resolucin del mismo al acceso a la nacionalidad espaola de los extranjeros no comunitarios, no parece aconsejable toda vez que el acceso a la nacionalidad espaola no es automtico, sino que su concesin depende una resolucin discrecional por parte de la administracin, adems de existir impedimentos legales para que muchos nacionales de otros pases conserven su nacionalidad de origen si acceden a la espaola. Y no hay que perder de vista que muchos extranjeros en absoluto desean ni es justo obligarles a ello- perder su nacionalidad de origen como requisito previo al ejercicio del derecho de voto en Espaa.

Finalmente, destacamos la importancia que para la normal convivencia futura entre personas de origen nacional y personas extranjeras en una sociedad espaola cada vez mas mestiza- tendra el acceso al derecho de sufragio como parte de un itinerario de equiparacin en el disfrute de derechos civiles y polticos entre nacionales y residentes extranjeros de larga duracin en Espaa.

* Enrique Santiago Romero es abogado y miembro del Comit Ejecutivo de CEAR.



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