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Aumentar tamaño del texto Disminuir tamaño del texto Partir el texto en columnas Ver como pdf 05-01-2007

El Plan espaol para frica (2006-2008)
Una gua de accin para la poltica exterior o para la cooperacin al desarrollo?

Jokin Alberdi Bidaguren y Eduardo Bidaurratzaga Aurre
Revista Pueblos


Las diferentes transformaciones e iniciativas de los ltimos aos, como la conversin de la OUA en Unin Africana, la creacin del NEPAD, junto a un conjunto de planes para frica (G8, UE, Comisin Blair...) y el Plan frica recientemente aprobado por el gobierno espaol, vienen a configurar el grueso de una nueva estrategia de lucha contra la pobreza para el continente, ms o menos consensuada entre los principales actores de la cooperacin, en torno al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y la eficacia de la ayuda. Este artculo, siempre con nimo constructivo, trata de poner en evidencia algunas de las limitaciones, deficiencias e incoherencias de este Plan espaol y de sus principales lneas de accin [1].

En cuanto a la lnea de accin que trata sobre la contribucin al afianzamiento de la democracia, el respeto a los Derechos Humanos (DDHH), la paz y la seguridad, hay que sealar que los conceptos y las iniciativas que se prevn en este Plan no difieren excesivamente de las de otros actores hegemnicos. Se enfatizan los nexos de unin entre la seguridad y el desarrollo y se prioriza el envo de fuerzas militares en operaciones de paz y el acompaamiento electoral, sobre otro tipo de medidas ms innovadoras como podran ser la reduccin del comercio oficial de armas y el combate a su trfico ilegal, el envo de brigadas civiles de paz o el apoyo decidido a experiencias de democracia participativa.

En este Plan la democratizacin sigue identificndose con sus aspectos formales y en menor medida con el fortalecimiento de las polticas pblicas y la participacin de la ciudadana africana. Mientras que la percepcin de los conflictos armados en el continente deja en un segundo plano las causas estructurales y la responsabilidad de los actores externos en stos y opta por un enfoque de seguridad de carcter ms reactivo que preventivo.

Lucha contra la pobreza y control de la inmigracin

Sobre el objetivo de la lucha contra la pobreza y la contribucin a la agenda de desarrollo de frica, a diferencia del Plan Director de la Cooperacin Espaola del MAEC (Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin) y de la Estrategia de la UE para frica, que convierten los ODM en sus objetivos principales, este Plan trata de recoger otros elementos de la accin exterior espaola hacia el continente, por lo que se puede interpretar que la lucha contra la pobreza es slo una lnea de accin ms, y que, por el contrario, la defensa de los intereses inversores y comerciales espaoles, el control migratorio y la lucha contra el terrorismo acapararn buena parte de los recursos. Adems, los montos y mecanismos de seguimiento de las diferentes sublneas y programas contemplados en el Plan no se concretan suficientemente, dejando un amplio margen de maniobra a las futuras decisiones del MAEC sobre frica.

En cuanto al fomento de la cooperacin para regular adecuadamente los flujos migratorios advertir que la rpida elaboracin y aprobacin de este Plan parece tener una de sus razones fundamentales en esta cuestin. En l se definen objetivos y medidas concretas destinadas a alinear las polticas migratorias y los flujos migratorios de los pases socios con los intereses espaoles. Una constatacin de este hecho es que se percibe un protagonismo del grupo regional ECOWAS-CEDEAO (del frica occidental), en detrimento de otros proyectos de integracin regionales, en tanto que, tras el Magreb, esta zona del continente es la que concentra los principales pases de origen de los flujos migratorios que llegan a Espaa.

Adems, hay que subrayar que los nuevos acuerdos marco de cooperacin migratoria con varios pases africanos inauguran una nueva modalidad de condicionalidad que, a cambio de la colaboracin en la repatriacin de emigrantes ilegales o el mayor control en sus pases de origen, promete un incremento de la ayuda y las inversiones. A diferencia de algunas iniciativas europeas que insisten en la coherencia entre las polticas de migracin y de desarrollo, la regulacin y canalizacin de la inmigracin legal y el codesarrollo, este Plan prefiere centrarse en el control administrativo, policial y judicial para la lucha contra la inmigracin de indocumentados.

Tambin est prevista la participacin activa en el desarrollo de la Estrategia de la Unin Europea hacia frica a travs del aumento de la presencia funcionarial de espaoles en las instituciones europeas y del seguimiento a determinados objetivos e iniciativas de las instituciones comunitarias. Sin embargo, adems de los desajustes sealados entre la UE y Espaa en el mbito de la cooperacin migratoria y la lucha contra la pobreza, el Plan espaol tampoco atina con la poltica comercial. El gobierno espaol no determina con claridad su posicin en el actual debate abierto tras la firma del Acuerdo de Coton, sobre la formacin de reas de libre comercio entre la UE y diversos grupos regionales africanos bajo la denominacin de EPAs (Economic Partnership Agreements) y sobre el reparto equitativo de los costes y beneficios de la integracin comercial entre economas de muy diferente nivel de desarrollo en ausencia de instrumentos compensatorios o redistributivos. En otras palabras, se quiere un mayor protagonismo en la poltica comunitaria hacia frica sin tener clarificados unos criterios mnimos ni las medidas de accin.

Presencia espaola en frica

Otra lnea de accin contemplada en el Plan es la promocin de los intercambios comerciales y de inversin. Se manifiesta la voluntad de dar continuidad a los instrumentos financieros de apoyo al comercio y a la inversin para seguir fomentando la presencia empresarial espaola en frica, especialmente en el sector de los hidrocarburos y en el pesquero. Sin tener en cuenta los resultados concretos de este apoyo en trminos de desarrollo econmico local, se parte del principio simplista de que la defensa de los intereses econmicos (inversores y comerciales) espaoles es perfectamente compatible con el desarrollo africano y que esta relacin es siempre beneficiosa para las economas africanas. El caso de las empresas espaolas en Latinoamrica pone de manifiesto que ni las inversiones de capital exterior, ni el incremento de flujos comerciales tiene siempre que interpretarse en trminos de beneficios automticos.

En cuanto al fortalecimiento de la cooperacin cultural y cientfica, junto al protagonismo de la actividad del Instituto Cervantes en la promocin del espaol, la principal novedad es la creacin de la Casa frica como un nuevo instrumento de accin diplomtica y como espacio abierto para las sociedades civiles africanas y espaolas. Esta ltima apuesta podra ser interpretada como un acierto en tanto que desde esta nueva institucin se podrn poner en marcha nuevas iniciativas culturales y cientficas que diversifiquen la excesiva centralidad actual del objetivo de la promocin del espaol en el continente. No obstante, su creacin puede tambin acarrear duplicidades y confusiones mientras no se concreten los objetivos y acciones a desarrollar por las distintas instituciones encargadas de la cooperacin cultural y cientfica con frica (MAEC-AECI, Fundacin Carolina, Instituto Cervantes y ahora la Casa frica). Tambin se echan en falta lneas de accin para que Espaa pueda aprender y beneficiarse del intercambio cultural con los pases africanos, por ejemplo medidas concretas para la difusin de las lenguas africanas en Espaa.

El Plan contempla tambin el refuerzo de la presencia poltica e institucional espaola en frica, a travs de un mayor despliegue institucional de la administracin del Estado, la promocin de la presencia y capacidad de influencia de Espaa en las organizaciones internacionales relacionadas con frica y un refuerzo del dilogo poltico y social mediante viajes y encuentros oficiales. Sin embargo, la creacin de nuevas embajadas, OTCs, memorandos de entendimiento... parece estar ms encaminada a dar respuestas a la poltica de intereses espaoles en frica que a la cooperacin internacional y al desarrollo del continente.

Se establecen tambin una serie de prioridades geogrficas, que a diferencia de la estrategia UE-frica no tratan al continente en su conjunto. El Plan del gobierno espaol se circunscribe al frica subsahariana, mientras que la estrategia europea abarca tambin el norte del continente. De cara al futuro, este hecho puede plantear disfunciones en la convergencia de objetivos y en la puesta en marcha de acciones en el marco de la Poltica de Vecindad de la UE, el Enfoque Global de Migracin, el Consenso Europeo...

En el Plan tambin se presentan notas concretas de accin para los pases de inters prioritario, los de especial seguimiento y para las organizaciones regionales prioritarias. En funcin de dicha seleccin de pases, a cualquier observador se le generaran muchas dudas sobre la importancia de la lucha contra la pobreza como criterio determinante. De hecho, parece que son los intereses econmicos (especialmente pesqueros y energticos) y su relevancia estratgica como pas de trnsito y origen de la inmigracin los que determinan la condicin de pas de inters prioritario o de especial seguimiento. Tambin habra que destacar la falta de coincidencia con la categorizacin de las prioridades geogrficas realizada por el Plan Director de la Cooperacin Espaola 2005-2008, ya que en ste se distingue entre pases prioritarios, de atencin especial y preferentes, y tampoco hay coincidencia en el listado de pases.

En conclusin

Una primera conclusin en torno al modelo de desarrollo y cooperacin que se propone desde el Plan frica es que este documento, a pesar de todo lo anterior, puede ser calificado como honesto en tanto que hace un esfuerzo por intentar congeniar unos principios ticos y solidarios con los intereses propios, sin jugar a ocultar los segundos. Adems, el gobierno espaol ha tratado de aportar algunas ideas innovadoras como la alianza de las civilizaciones, el multilateralismo eficaz y la cooperacin Sur-Sur (Amrica Latina-frica). Otra cuestin es dotar de contenidos a estas propuestas.

Una segunda conclusin es que el Plan hay que inscribirlo dentro de un nuevo paradigma dominante, que trata de trascender la vieja ortodoxia neoliberal del Consenso de Washington y de las Polticas de Ajuste Estructural, y que apuesta por un nuevo consenso en torno a los ODM y la Declaracin de Pars sobre la Eficacia de la Ayuda al Desarrollo. As, apuesta por este nuevo modelo de asociacin (partenariado) entre los donantes (UE, Espaa...), que se comprometen a coordinarse (armonizacin) y a alinear su ayuda con la agenda poltica de los pases africanos (alineamiento) al mismo tiempo que el receptor africano (o socio) se compromete a liderar sus procesos de desarrollo (apropiacin) en base a una poltica de resultados orientados a alcanzar esos objetivos de lucha contra la pobreza.

Lo cuestionable de esta nueva ortodoxia sobre la lucha contra la pobreza es que no incorpora una mayor atencin sobre los derechos, la igualdad, la justicia social y la redistribucin, y tampoco se posiciona crticamente ante las recetas neoliberales anteriores y presentes. Adems, este nuevo modelo de asociacin centrado en la eficacia de la ayuda tambin tiene sus limitaciones, en tanto que los gobiernos africanos dicen a los donantes lo que stos quieren escuchar, y el resultado final es con frecuencia ajeno a las necesidades reales de la ciudadana y a la participacin de las comunidades locales en la toma de decisiones.

En definitiva, sealar que en las bases para la accin exterior y la cooperacin espaola en el continente africano priman los intereses polticos, econmicos y estratgicos. En otras palabras, en el Plan frica hay poco espacio para las alternativas basadas en un discurso emancipador del desarrollo humano, en una nueva concepcin transcultural de los DDHH y en una nueva concepcin de la cooperacin cosmopolita protagonizada por las redes mundiales de ONG, sindicatos y sociedad civil en general, en interaccin con los otros actores de la cooperacin, e inspirada en la idea de acompaamiento y de dilogo en igualdad.

* Jokin Alberdi Bidaguren y Eduardo Bidaurratzaga Aurre forman parte de HEGOA (Instituto de Estudios sobre Desarrollo y Cooperacin Internacional), Universidad del Pas Vasco. Este artculo ha sido publicado en el n 24 de la edicin impresa de Pueblos, diciembre de 2006. Ilustraciones: Paula Cabildo.

Nota:

[1] Este trabajo analiza el Plan frica del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin espaol. Ver: MAEC (2006): Plan frica. 2006-2008. Existe una versin ms completa de este artculo en el foro de discusin sobre la Ayuda Oficial al Desarrollo de FRIDE.



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