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Aumentar tamaño del texto Disminuir tamaño del texto Partir el texto en columnas Ver como pdf 04-02-2008

Ante un presidente impopular y terminando su mandato
Por qu el congreso estadounidense no detiene la guerra de Irak?

Ryan C. Hendrickson
El Diplo


Los servicios de inteligencia estadounidenses acaban de dar a conocer su casi certeza de que Irn interrumpi su programa de armas nucleares en 2003. La noticia se opone a las intenciones blicas de la Casa Blanca. Desde su eleccin hace un ao, el Congreso de mayora demcrata no ha hecho nada, a pesar de su compromiso, para interrumpir la guerra de Irak.

Las elecciones legislativas estadounidenses de noviembre de 2006 se tradujeron, o por lo menos algunos lo pensaban as, en el envo de un mensaje claro: al votar contra los republicanos (que perdieron ms del 5% de los votos y una treintena de escaos en la Cmara de Representantes), una mayora de estadounidenses mostraba su voluntad de cambiar la poltica exterior del pas. Y, ms precisamente, la de salir del atolladero iraqu. Por eso la eleccin de una nueva mayora demcrata, tanto en el Senado como en la Cmara de Representantes. Pero transcurrido ms de un ao y con ms de 160.000 soldados estadounidenses desplegados en Irak, resulta que los parlamentarios demcratas no han cambiado en nada el despliegue estadounidense. De hecho, apenas haban conquistado la mayora en las dos cmaras del Congreso cuando el presidente George W. Bush decidi aumentar la cantidad de tropas en Irak enviando 21.500 soldados adicionales. La poltica militar de Bush y la reafirmacin de sus prerrogativas en este mbito ilustran el poder que tiene el jefe del ejecutivo estadounidense (y comandante de las fuerzas armadas) en tiempos de guerra. Implcitamente, muestran la importancia del desafo que enfrenta el Congreso cuando piensa en modificar, en ese tema preciso, la estrategia de la Casa Blanca.

Desde la Segunda Guerra Mundial y hasta la presidencia de William Clinton, cada vez que se plante la cuestin de los poderes constitucionales estadounidenses relativos a la guerra, el Congreso se desdibuj ante el comandante en jefe. Todos los presidentes, o casi todos, han reafirmado su poder. Slo en 1973-1975, en el contexto de una Casa Blanca debilitada por el escndalo de Watergate, los movimientos pacifistas y los desastrosos resultados de la generalizacin de la guerra de Vietnam al conjunto de Indochina, el Congreso pudo imponer el final del conflicto, al negarse a financiar su prosecucin y la intensificacin de las operaciones armadas. Esta jurisprudencia permite dimensionar mejor las dificultades de algunos representantes en el Congreso cuando pretenden refrenar al comandante en jefe.

Poderes de guerra

En su origen, la Constitucin fue redactada para instaurar un sistema de control y de equilibrio (checks and balances) entre las tres ramas del gobierno nacional de Estados Unidos, incluyendo al poder judicial. En lo que se refiere a la guerra y al uso de la fuerza militar en el exterior, los padres fundadores de la Constitucin fueron claros: ningn presidente puede comprometer las fuerzas armadas sin el apoyo explcito del Congreso, salvo en la hiptesis de que Estados Unidos deba rechazar ataques repentinos. Le corresponde al Congreso la tarea de declarar la guerra, reclutar y mantener ejrcitos, crear y mantener una marina de guerra, y proveer a la defensa comn, entre otras prerrogativas militares (1). Aunque se confiere la funcin de comandante en jefe al presidente, el Congreso tiene una autoridad considerable en materia de poderes militares, tal como lo precisa el anlisis histrico de los debates que tuvieron lugar en ocasin de la ratificacin de la Constitucin. El Congreso, en caso de que decida usarlos, dispone tambin de diferentes medios para limitar las acciones del Presidente en tiempos de guerra. El ms importante es el poder de controlar y, dado el caso, de interrumpir el financiamiento de las operaciones militares (2).

Durante el primer siglo y medio de existencia de la repblica estadounidense, el Congreso logr proteger sus poderes constitucionales de guerra contra la codicia del presidente (3). Pero desde la Segunda Guerra Mundial y el comienzo de la Guerra Fra, los congresistas estadounidenses dudan en usar esos medios de control. Cuando, en la presidencia de Richard Nixon (1969-1974), el Congreso descubri que el ministerio de Defensa haba ordenado operaciones clandestinas de bombardeo en Camboya, durante la guerra de Vietnam, se mostr poco diligente para imponer al comandante en jefe lmites estrictos destinados a impedir que se reprodujeran acciones similares (4).

En 1973, el Congreso, pasando por alto el veto del presidente Nixon, vot la ley sobre los poderes de guerra (War Powers Act) que obliga al presidente a consultar al Congreso antes y durante las operaciones militares (5). Esta ley estipula tambin que las operaciones exteriores no pueden proseguirse ms all de sesenta das sin que el Congreso las apruebe. Pero tal disposicin, destinada a frenar la accin de la Casa Blanca, se revel ineficaz, porque los diferentes presidentes la han interpretado en su propio beneficio: en lugar de consultar al Congreso, en general se han limitado a informar a algunos congresistas de peso, poco antes de lanzar una operacin militar.

El presidente George H. W. Bush (1989-1993), por ejemplo, slo comunic al Congreso en 1989 su decisin de invadir Panam cinco horas antes del comienzo de los combates. En 1986, el presidente Ronald Reagan (1981-1989) slo revel a un pequeo grupo de congresistas importantes el proyecto de bombardeo contra Libia tres horas antes de su inicio. En el caso de la invasin estadounidense a la isla de Granada en 1983, no se hizo ninguna consulta. De manera parecida, cuando en 1980 el presidente demcrata James Carter (1977-1981) lanz la operacin para recuperar a los rehenes estadounidenses detenidos en Irn en la cual hizo intervenir a las fuerzas para operaciones especiales y que termin en un fracaso vergonzoso ignor la opinin de los miembros de su propio partido y no se preocup por la opinin del Congreso (donde sus amigos demcratas eran mayora) (6).

La ley sobre los poderes de guerra fue casi sistemticamente abusada por el comandante en jefe, as fuera republicano o demcrata; y el Congreso mostr su disposicin a tolerar la prosecucin de misiones militares, una vez que haban sido iniciadas (7). Cuanto ms se reforzaba el poder y la influencia del ejecutivo, a medida que se atenuaba el recuerdo de los abusos de poder del Watergate, ms el Congreso renunciaba a sus prerrogativas militares constitucionales (8). Esta situacin tambin caracteriz a los ocho aos que precedieron a la actual administracin Bush.

La administracin Clinton

Bajo la presidencia de William Clinton (1993-2001), los altos responsables de la Casa Blanca continuaron sosteniendo que el comandante en jefe estaba habilitado para utilizar la fuerza sin consentimiento previo del Congreso. Tanto si se trataba de los bombardeos contra Irak ordenados por el presidente Clinton en varias ocasiones, o de su decisin de desplegar 10.000 soldados estadounidenses en Hait en 1994, como de lanzar misiles contra las guaridas de Osama Ben Laden en 1998, esa manera de proceder se volvi rutinaria (9).

Pero hay dos casos de intervencin militar que merecen una atencin especial: Bosnia en 1995 y Kosovo en 1999. Cuando Estados Unidos us la fuerza en Bosnia, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN) aprobaron explcitamente esta decisin. Fueron militares estadounidenses los que efectuaron la mayora de los 3.500 bombardeos de la OTAN contra las fuerzas de Bosnia y Serbia. Para justificar esta accin ante los parlamentarios estadounidenses, el presidente Clinton afirm que sus poderes de comandante en jefe autorizaban tales bombardeos, sin requerir un aval legislativo (10). El Congreso, que en ese momento tena mayora republicana, no se pronunci sobre la constitucionalidad de esta decisin, esperando evaluar sus consecuencias polticas. Cuando, ms adelante, la administracin Clinton envi miles de soldados estadounidenses para integrar las filas de las fuerzas de paz de la OTAN en Bosnia, los parlamentarios republicanos se pronunciaron a favor de un apoyo a las tropas pero no a la poltica (11). En suma, trataban de evitar cargar con la responsabilidad constitucional de la misin, pero haciendo al mismo tiempo una demostracin simblica de su patriotismo y de su apoyo a las tropas.

La misma ambigedad (o el mismo doble juego) se manifest del lado de la Casa Blanca. Antes de los bombardeos areos de la OTAN a Kosovo (marzo-mayo de 1999), Clinton deseaba que la intervencin estadounidense obtuviera el aval del Congreso. Sin embargo, hizo prevalecer al mismo tiempo su poder de actuar, dado el caso, independientemente de la voluntad de los congresistas. De esa manera el presidente estadounidense contaba con una garanta, sin querer asumir el riesgo de crear un precedente que cuestionara los poderes militares del jefe del Poder Ejecutivo (12). En ese caso, la Cmara de Representantes prefiri no tomar posicin, contentndose con dejar hacer al presidente.

Una vez comenzados los bombardeos, el diputado republicano de California (y ex profesor de Derecho) Thomas Campbell, un francotirador en su propio partido, trat de probar los poderes de guerra del Congreso pidiendo, durante una primera votacin, el retiro de todas las fuerzas estadounidenses de la zona del conflicto. Luego, en ocasin de una segunda votacin, reclam que el Congreso declarara la guerra a Serbia. Con esto, Campbell esperaba que fueran los tribunales los que tuvieran que decidir (y, llegado el caso, la Corte Suprema) la conformidad de la poltica yugoslava de Clinton con sus poderes constitucionales. Sin apoyo en la direccin de su partido, y tampoco en las filas demcratas, slo pudo constatar el fracaso sucesivo de sus dos propuestas de ley. Los diputados demcratas propusieron, por su lado, una mocin de apoyo a la participacin militar de Estados Unidos. Pero tampoco consiguieron los suficientes votos republicanos como para que fuera aprobada (13).

En resumen, el Congreso de mayora republicana no cuestionaba la constitucionalidad de la accin del presidente demcrata, pero tampoco le otorgaba su apoyo Numerosos representantes demcratas, y el presidente del grupo, Richard Gephardt, declararon que a ellos les pareca inoportuno que el Congreso emitiera una opinin sobre la constitucionalidad de los bombardeos en momentos en que los combates se llevaban a cabo (14).

Este esquema de un Congreso con espritu partidario, que otorga su aval al presidente, caracteriza la interaccin entre el poder ejecutivo y el poder legislativo en materia de poderes de guerra. Y permite comprender mejor el caso actual de Irak. Porque ese mismo espritu partidario se manifiesta ahora, pero esta vez los amigos son los parlamentarios republicanos que pretenden que el Congreso (de mayora demcrata) no disponga de autoridad constitucional para oponerse a la voluntad del jefe de los ejrcitos, a pesar del claro principio constitucional de check and balances. Tambin muchos representantes demcratas se opusieron al senador Edward Kennedy, miembro eminente de su partido, cuando condicion el reciente aumento de los efectivos militares estadounidenses en Irak al voto de los congresistas. Varios dirigentes demcratas cuestionaron entonces la constitucionalidad de tal propuesta, lo que afianz el propsito de la Casa Blanca (15).

En resumen, en el perodo reciente, casi cada vez que un presidente estadounidense envi tropas al extranjero, el Congreso abdic de sus prerrogativas constitucionales. En general se limit a emitir protestas simblicas o a votar resoluciones no obligatorias que criticaban la accin del Presidente. Lo mismo ocurre en este momento. Esa es la causa de los obstculos que enfrentan ahora los demcratas realmente deseosos de poner fin a la guerra en Irak. En cambio, podra haber una oposicin ante el desencadenamiento de una operacin militar contra Irn, por la creciente duda que ahora provoca cualquier revelacin de la Casa Blanca de que una amenaza inminente pesa sobre la seguridad del mundo.

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1 James Madison, Notes of Debates in the Federal Convention of 1787 (1966; reedicin W.W. Norton, Nueva York, 1987). Constitucin de Estados Unidos, artculo 1, seccin 8.

2 Charles A. Lofgren, War-Making under the Constitution: The Original Understanding, Yale Law Journal, n 81, 1972, pp. 672-702.

3 Francis D. Wormuth y Edwin B. Firmage, To Chain The Dog of War: The War Powers of Congress in History and Law, 2 edicin, University of Illinois Press, Urbana, 1989.

4 John Hart Ely, War and Responsability: Constitutional Lessons of Vietnam an Its Aftermath, Princeton University Press, Princeton, 1993.

5 El Congreso puede desconocer el veto presidencial si obtiene una mayora de dos tercios en ambas cmaras.

6 Robert A. Katzman, War Powers: Toward a New Accommodation, en Thomas E. Mann (dir.), A Question of Balance: The President, the Congress, and Foreign Policy, Brookings Institution, Washington, DC, 1990.

7 En cambio, en el caso de la guerra del Golfo (1991) el Congreso aprob la iniciacin de las operaciones militares, porque varios demcratas apoyaban al presidente George H. W. Bush.

8 Sobre esta nocin ms amplia de ejecutivo imperial, vase Arthur M. Schlesinger, J. The Imperial Presidency, Houghton Mifflin, Boston, 1989.

9 Ryan C. Hendrickson, The Clinton Wars: The Constitution, Congress and War Powers, Vanderbilt University Press, Nashville, Tennessee, 2002.

10 Bill Clinton Letter to Congressional Leaders Reporting on the Deployment of United States Aircraft to Bosnia-Herzegovina, Public Papers of the Presidents, 1-9-1995, pp. 1279-1280.

11 Congressional Record, 13-12-1995, H 14849.

12 Bill Clinton, Letter to Congressional Leaders Reporting on Airstrikes Against Serbian Targets in the Federal Republic of Yugoslavia (Serbia and Montenegro), Public papers of the Presidents, 26-3-1999, pp. 459-460.

13 Hendrickson, ibid., pp. 130-133.

14 Jon Sawyer, Congress Faces the Unpleasant Task of Going on Record about War in the Balkans, St Louis Dispatch, 25-4-1999, p. A12.

15 Jon Ward, Kennedy Proposal Uncovers Party Rift, Leave Irak Now vs. slow Retreat, The Washington Times, 10-1-07, p. A1.

Ryan C. Hendrickson es profesor de Ciencia Poltica en Eastern Illinois University.

Traduccin: Luca Vera



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