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Aumentar tamaño del texto Disminuir tamaño del texto Partir el texto en columnas Ver como pdf 01-03-2008

La paradoja de la poltica social en Amrica Latina

Fernando de la Cuadra
Rebelin


   

 

 

 

Probablemente la gran mayora de las personas que acompaaron por la prensa la ltima Cumbre Iberoamericana realizada en Santiago de Chile en Noviembre del ao pasado se qued con la imagen transmitida Urbi et Orbi en la cual el Rey Juan Carlos le espet un "Por qu no te callas?" al presidente de Venezuela Hugo Chvez. Lamentablemente lo que acab soterrado tras este incidente, es que el objetivo central de la reunin era pensar colectivamente los caminos para emprender acciones integradas de lucha contra la pobreza y la inequidad, lo cual constituye una declaracin de principios irreprochable en pos de sociedades ms justas e inclusivas en la regin.

 

Este propsito resulta an ms gravitante en la medida que en los ltimos aos han sido electos un nmero importante de coaliciones progresistas o de izquierda en el continente. [2] Sin perjuicio de las diversas tipologas que se pudieran elaborar para caracterizar los distintos gobiernos que asumieron recientemente en Amrica Latina, podemos afirmar que un aspecto en comn a casi todos ellos es su declarada prioridad en resolver la "problemtica social" que aqueja sin distincin al conjunto de nuestras naciones. En efecto, el aumento de la proteccin social ha sido un tema prioritario en la agenda de las diversas administraciones, considerando precisamente esta "sensibilidad" de izquierda de un nmero importante de mandatarios, exceptuando en rigor, al presidente Alvaro Uribe que se autocalifica de conservador.

 

Aparte de declaraciones que poseen un fuerte impacto comunicacional, consignemos que como nunca el momento es propicio para generar expectativas positivas en torno a los esfuerzos que debieran desplegar los diversos gobiernos en el combate a la pobreza y la bsqueda de una mayor cohesin social.

 

Reforzando esta expectativa, en el reciente informe del Panorama Social de Amrica Latina elaborado por la CEPAL (2007), se constata que en su gran mayora los pases han mantenido un volumen expresivo de recursos destinados a cubrir las necesidades sociales de la poblacin. Segn dicho organismo, la evolucin reciente del gasto pblico social indica que "la tendencia a asignar mayores recursos pblicos a las polticas sociales se detiene, pero no se revierte, lo que ofrece garantas de financiamiento, estabilidad y mayor legitimidad institucional a la poltica social."

 

Los niveles de gasto pblico social aumentaron casi 10 % entre 2002/2003 y 2004/2005, alcanzando a 660 dlares per cpita. Hay, sin embargo, enormes diferencias entre pases. El gasto por habitante es 15 veces mayor entre el pas que ms gasta (Argentina) y el que menos lo hace (Nicaragua). Doce de los veintin pases analizados gastan menos de 350 dlares per cpita anuales, seis gastan entre 550 y 870 dlares per cpita, y solo dos superan los 1000 dlares de gasto anual por persona.

 

Si bien las cifras proporcionadas por la Cepal permiten constatar un aumento del Gasto Social durante los ltimos 15 aos, ellas tambin permiten vislumbrar que la situacin de pobreza e indigencia observada en casi todos los pases no se ha modificado sustantivamente. Por tanto surge la pregunta, si los gobiernos en general han aumentado sus gastos sociales, por qu los resultados en la superacin de la pobreza son tan escasos y la distribucin de los ingresos sigue siendo crecientemente desigual?

 

Se han formulado distintas respuestas a esta interrogante. Un primer argumento sostiene que existen determinantes estructurales que impiden que los esfuerzos realizados en trminos de aumento del gasto social tengan un impacto significativo entre los sectores ms desposedos. Restricciones patrimoniales, educacionales, demogrficas, ocupacionales y de remuneraciones son levantadas como obstculos para la obtencin de resultados exitosos en los programas de superacin de la pobreza y en el acceso a los servicios sociales. Adems, los pases no solamente deben lidiar con las diferencias de distribucin de los ingresos expresivas de sus estructuras econmicas, como que tambin la distribucin del gasto social en salud, educacin y seguridad social se realiza en forma desigual, favoreciendo a los grupos de mayores ingresos. En efecto, de acuerdo con algunas investigaciones la distribucin de estos gastos no se ha hecho en forma progresiva (es decir, que es mayor el gasto entre los quintiles ms pobres), con lo cual dicho aumento no ha redundado en beneficios directos a las familias ms necesitadas [3]

 

En segundo lugar, se sustenta que estos esfuerzos continan fuertemente supeditados al grado de desarrollo alcanzado y en muchos casos asociado a bajas cargas tributarias, lo que torna insuficiente el volumen de gasto pblico social en varios pases de la regin. Adems, la mayora de stos sigue sin implementar polticas contracclicas, lo que no permite generar una dinmica de compensacin de riesgos sociales frente a situaciones de contraccin en la actividad econmica y merma la capacidad pblica para mantener un sistema de proteccin social para la poblacin ms vulnerable.

 

Una tercera explicacin afirma que las polticas sociales no han tenido la repercusin deseada debido al tipo de gestin tradicional y la aplicacin concreta que se realiza del gasto social, colocando el nfasis en las metas de ejecucin del presupuesto, la entrega de bienes y/o servicios a partir de parmetros cuantitativos (amplia cobertura), desestimando la importancia de determinar, en primer lugar, la cantidad y la calidad de los productos que debiera contemplar un programa social. Junto con ello, aspectos relativos a la ausencia o debilidad en la evaluacin de impacto de las acciones y un monitorio permanente del gasto, son considerados como un factor que compromete la efectividad de los programas. [4]

 

Sin menospreciar la validez de los motivos apuntados, nos inclinamos por una interpretacin diferente de las anteriores. A nuestro entender, el problema crucial est en la ausencia del contenido poltico de la poltica social, es decir, lo que est en debate es una definicin sobre cual es el locus de "lo poltico" en la construccin de respuestas a la problemtica social y la lucha contra la pobreza y la exclusin. Este desconocimiento de la dimensin poltica concibe la solucin de la cuestin social como un exclusivo problema tcnico de oferta de bienes y servicios sociales a un grupo de "beneficiarios". Por eso se habla en muchos casos de Gerencia Social, tratando de incorporar los criterios empresariales a la gestin de los programas sociales, como si el xito de dichos programas dependiera de la eficacia y eficiencia en la asignacin del gasto. Y los grupos "beneficiarios" aparecen como entes pasivos que deben ser objeto de la poltica, lo cual reduce en definitiva a los sectores ms desposedos a una condicin de meros receptculos pasivos de los programas sociales.

 

Donde est la poltica en la poltica social?

 

Hace exactamente cincuenta aos atrs Hannah Arendt nos adverta sobre los riesgos que conlleva la falta de distincin entre el espacio de lo social con el mbito poltico. [5] Para esta autora, el origen de la confusin se encontrara en la traduccin latina del concepto Aristotlico de zoon politikon como animal sociale, la cual incorpora una actividad propia del espacio laboral y familiar, que es por cierto diferente del espacio de la polis donde el hombre trata de los asuntos ajenos a lo estrictamente privado y familiar, para pasar a ocuparse con cuestiones que competen al conjunto de la comunidad que se congrega en torno a un territorio (ciudad-Estado).

 

En ese sentido, el propsito de la filsofa alemana es sobretodo definir una especificidad de lo poltico que lo diferencia en particular de "lo social". En sntesis, la perspectiva arendtiana nos alerta sobre los peligros de mezclar las dos esferas, pues de ese modo lo privado/domestico puede irrumpir en la esfera de la poltica, establecindose un problemtico acoplamiento entre ambas y generndose con ello un espacio de lo poltico-social que termina subordinando y pervirtiendo la poltica. [6] Lo anterior nos puede llevar a pensar errneamente que los conflictos experimentados por las sociedades modernas, se extinguen con la simple solucin de la cuestin social, abdicando de la dimensin poltica de todo el proceso.

 

Si los recursos de la poltica se extinguen en la solucin de la problemtica social y en programas de superacin de la pobreza, la propia dimensin poltica asociada a este esfuerzo deja de tener sentido. La solucin de lo social pasa a ser instrumental, una cuestin de mtodo, agotndose en si misma y despreciando su carcter poltico. En otras palabras, la cuestin social transformada en el tema crucial, lleva el principio de la demanda mercantil a la esfera pblica, lo transforma en instancia resolutiva bajo la forma consolidada de gerenciamiento social y prctica administrativa.

 

Con esta concepcin instrumental de lo social, el ciudadano es percibido como un cliente de la poltica, despojndolo de su importante e imprescindible papel en la construccin del debate sobre los asuntos pblicos. La dimensin poltica de la sociedad se confunde con la emergencia de la poltica social destinada a responder a los apelos de la ciudadana, demandas que se encuentran circunscritas al mbito de las carencias domesticas, privadas y familiares que enfrentan determinados grupos de la sociedad. De esta manera, la poltica es desplazada hacia otro mbito (el de las necesidades econmicas) satisfechas a travs de la intervencin social, siendo que su funcin como "apertura del mundo y espacio de debate sobre cuestiones fundamentales, queda clausurada, convertida en mero asunto de gestin y gerencia, en la simple administracin de las cosas." [7]

 

Adicionalmente, considerando la situacin de los pases del hemisferio es muy probable que esta desconfianza en la praxis poltica y el poco aprecio por la participacin ciudadana tiene sus races en la experiencia "traumtica" sufrida por casi todos ellos en el periodo de las dictaduras militares, lo cual ha llevado a que los diversos actores sociales y polticos se sientan inclinados a adoptar una postura ms conciliadora y consensual respecto del futuro de las diversas sociedades y de las formas de resolver las disputas polticas. Lo anterior es particularmente vlido en el caso chileno, donde finalmente se impuso una modalidad de conservadurismo sistmico, poltico y moral basado en el temor a cualquier forma de manifestacin o expresin de descontento que amenace desbordar los marcos institucionales. Esta perspectiva que se retroalimenta en una visin mercantil y asptica de la problemtica social, se niega a reconocer que existe un campo legitimo de disputas y conflictos que son parte constitutiva del quehacer poltico. [8]

 

Entonces surge la interrogante respecto a si el paradigma positivista y gerencial del Estado que incorpora las prcticas de un mejor desempeo, adems de ayudar a resolver los problemas sociales acumulados puede transformarse, simultneamente, en un factor de legitimidad del conjunto del sistema poltico democrtico de un pas. Concedemos que a lo sumo puede ser una condicin necesaria, pero no suficiente para adquirir tal legitimidad. Esta debe ser producto de un proceso bastante ms amplio de inclusin de la ciudadana en el mbito de las deliberaciones y decisiones sobre los asuntos de inters pblico (res-pblica) que afectan sus vidas y las de sus sociedades de destino.

 

Diversos estudios realizados en la regin han demostrado que la participacin de la comunidad en el diseo, gestin y evaluacin de los programas sociales ha propiciado resultados muy superiores a los de aquellos programas que se han aplicado desde arriba, con un criterio jerrquico y burocrtico.

 

Por lo mismo, aquello que ir a legitimar no slo la poltica social implementada, sino que al conjunto de las instituciones democrticas es la posibilidad de que el conjunto de los ciudadanos participen en la construccin de un modelo inclusivo de democracia radical, es decir, en que todos los sectores se sientan participes y pertenecientes a una comunidad poltica en la que puedan ejercer sus derechos en igualdad de condiciones y en un contexto de pluralismo, tolerancia y libertad.



[1] Socilogo, Miembro de la Red Universitaria de Investigadores sobre Amrica Latina (RUPAL).

[2] Sealamos esto, sin entrar en el mrito de la discusin respecto a lo que significa ser en la actualidad socialista o de izquierda en el mundo y en Amrica latina, lo cual dara asunto para otro artculo.

[3] Tal como lo demuestra el citado informe de la CEPAL o el estudio realizado por Julia SantAnna del Observatorio Poltico Sul-Americano, "Governos de esquerda e o gasto social na Amrica do Sul", IUPERJ, Observador On-line, vol. 2, n 2, feb. 2007.

[4] Algunos de estos factores son expuestos por Ernesto Cohen "Los desafos de las polticas y la gestin social en Amrica Latina", en: Revista do Servio Social, Brasilia 56 (4): 403-417, oct-dic. 2005.

[5] Hannah Arendt, The Human Condition, Chicago, The University of Chicago Press, 1958.

[6] Marcos Garca de la Huerta, Pensar la Poltica, Santiago, Editorial Sudamericana, 2003.

[7] Marcos Garca de la Huerta, op. cit., p. 57.

[8] Ver Fernando de la Cuadra, Conflicto social, democracia y participacin en Chile. "Un anlisis de la revolucin de los pinginos", en: Cuadernos de Realidades Sociales, Instituto de Sociologa Aplicada de Madrid, Vol. 35, n 69-70, 2007, pp. 239-267.



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