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Aumentar tamaño del texto Disminuir tamaño del texto Partir el texto en columnas Ver como pdf 08-03-2008

Treinta aos de crditos FAD: La asignatura pendiente de la cooperacin espaola

Carlos Gmez Gil
Revista Pueblos


Con treinta aos de vigencia, el Fondo de Ayuda al Desarrollo es, sin ninguna duda, el programa estrella de la cooperacin espaola. Es el ms antiguo, el que ha dispuesto del mayor volumen de recursos en toda su historia, el que ha canalizado la mayor proporcin de dinero de la AOD en la actualidad, acumulando la mayor lista de pases receptores, aunque tambin con el tiempo se ha convertido en el mayor instrumento generador de deuda externa en los pases del Sur por parte del Estado espaol, creador de otras muchas disfuncionalidades. A pesar de todo ello, nunca se ha realizado ninguna evaluacin global sobre el mismo por parte de ninguno de los Gobiernos que en tres dcadas lo han gestionado, acumulando crticas as como compromisos de reforma que son reiteradamente incumplidos. La profunda reforma de la poltica de cooperacin espaola en la que se trabaja tiene, en la radical reforma de los crditos FAD, su piedra angular y la verdadera prueba de fuego que hasta la fecha est pendiente de cumplimiento.

Sin ninguna duda, nuestra poltica de cooperacin para el desarrollo est experimentando en esta legislatura la mayor transformacin de toda su historia; nadie en su sano juicio podra negarlo. La naturaleza de los cambios y avances que se estn llevando a cabo, tanto cualitativos, como cuantitativos, organizativos y doctrinales, son de tal envergadura que debe establecerse una fecha de corte en nuestra AOD a partir de la aprobacin y entrada en vigor del 2 Plan Director de la Cooperacin espaola, 2005-2008, aprobado en esta legislatura, y que ha significado el elemento de referencia a partir del cual, proceder a un aumento sostenido de nuestros recursos, mejorando de forma sustancial la calidad de nuestras acciones e incorporando el acervo internacional que se ha ido construyendo en los ltimos aos, desde un multilateralismo activo, selectivo y decidido.

Ahora bien, a nadie se le escapa que nuestra ayuda al desarrollo avanza desde unas bases extraordinariamente deficientes, fruto de la incuria, el abandono y los caprichos a la que sus responsables polticos la han ido arrinconando durante muchos aos, y que motiv que Espaa presentara uno de los perfiles ms deficientes como pas donante. Superar insuficiencias de tantos aos no es fcil, pero constituye algo imprescindible si de una vez por todas Espaa quiere dar respuesta y asumir tantos compromisos internacionales como ha firmado en materia de ayuda al desarrollo, armonizacin de donantes y en consonancia con los retos de la nueva agenda del desarrollo mundial.

Sin ninguna duda, uno de los mayores lastres en la historia de la cooperacin espaola lo constituyen los famosos crditos FAD, creados en el ao 1976, como un elemento esencial de internacionalizacin de la economa espaola en un contexto de fuerte crisis econmica, con el objeto de permitir a las empresas espaolas y especialmente a las grandes empresas estatales, acceder a nuevos mercados en los pases en desarrollo, colocndolas en una posicin de mayor competitividad frente a sus rivales. De esta forma, desde sus inicios, los crditos del Fondo de Ayuda al Desarrollo se configuran como un poderoso mecanismo comercial con la finalidad de abrir mercados en los pases del Sur, potenciando con ello la venta de bienes estratgicos producidos por las grandes empresas, promocionando as las relaciones econmicas, polticas y estratgicas con los Gobiernos de estos pases empobrecidos. La propia denominacin del Real Decreto Ley de creacin, 16/1976, de 24 de agosto, sobre Medidas Fiscales de Fomento a la Exportacin y de Comercio Interior, enfatiza sin gnero de dudas la naturaleza del fondo que se pona en marcha.

Con el paso del tiempo se han sucedido a nivel internacional diferentes reformas sobre estos instrumentos comerciales de carcter concesional y de naturaleza ligada, como es el FAD, que han ido limitando la naturaleza de las operaciones susceptibles de ser financiadas con estos instrumentos, as como los pases hacia los que se les pueden dirigir. Entre ests, junto al propio Consenso de la OCDE, podemos mencionar la Reforma Wallen, el Paquete de Helsinki y el Paquete de Knaepen.

As las cosas, el FAD es un instrumento financiero por medio del cual, Espaa ofrece a pases en desarrollo crditos para la financiacin de bienes y servicios producidos por empresas espaolas con arreglo al carcter ligado de los mismos. Bien es cierto que con el paso de los aos, y su desordenada gestin, sus responsables han tendido a meter en el mismo otros compromisos financieros de naturaleza tan compleja como contradictoria.

En el R.D. Ley 16/1976, de 24 de agosto de creacin, se indicaba la necesidad de incrementar la presencia espaola en los pases empobrecidos mediante un fondo que agilizara la concesin de crditos de Estado a Estado, lo que redundara en beneficio de la exportacin espaola de bienes y servicios, otorgndose estas ayudas a estados e instituciones pblicas extranjeras, as como a instituciones financieras intergubernamentales, mediante aportaciones de capital y contribuciones a instituciones multilaterales, financieras o no financieras, o fondos fiduciarios a los que Espaa pertenezca como pas miembro. Estas aportaciones multilaterales se justificaban por el hecho de que en el momento de creacin del FAD, Espaa no dispona de programas a travs de los que poder canalizar sus contribuciones y aportaciones a los organismos multilaterales.

Ahora bien, la naturaleza crediticia de buena parte de las operaciones aprobadas por los crditos FAD, junto a su componente ligado, hacen de los mismos uno de los programas de ayuda al desarrollo ms cuestionables y duros, en los lmites mismos de los que se puede considerar como AOD, ya que generan deuda externa sobre pases que suelen atravesar situaciones extremadamente graves como consecuencia de sus elevados niveles de endeudamiento que presentan y sus negativos efectos sobre el conjunto de la poblacin, al tiempo que sirven para beneficiar a empresas espaolas y apoyar, de esta manera, procesos de internacionalizacin de nuestra economa en el exterior. Por encima de su posible papel como instrumento de ayuda, los crditos FAD suponen un verdadero estmulo para las empresas espaolas que obtienen el contrato por las condiciones tan favorables que incorpora, ya que al ser crditos de Estado a Estado, tienen la garanta del Gobierno espaol, que es quien paga a la empresa exportadora el importe total del proyecto una vez que ste se realiza.

Bien es cierto que bajo la cobertura de los crditos FAD y su financiacin, se han ido acumulando con el paso del tiempo una multitud de programas, iniciativas y actuaciones sumamente contrapuestas, que van ms all de la naturaleza comercial que se pretenda en sus inicios, pero que han configurado este fondo como el gran cajn de sastre de la cooperacin espaola, algo que ha tomado carta de naturaleza con el ltimo Gobierno socialista. Hasta tal punto que el FAD se ha convertido en el gran financiador de la poltica de AOD, tanto bilateral como multilateral, poniendo de manifiesto algunas de las disfunciones que persisten en nuestra poltica de cooperacin al desarrollo.

Cmo explicar este fenmeno? En los inicios del FAD, Espaa careca de una poltica institucional de Ayuda al Desarrollo, de forma que como instrumento pionero que era, incorporaba la financiacin de actuaciones que no tenan otra ubicacin. Con el paso del tiempo, la discrecionalidad a la que est sujeto al concederse directamente bajo acuerdo de Gobierno en Consejo de Ministros, y el contar con una regulacin legal de muy bajo perfil, junto a la posibilidad de disponer recursos abundantes que no se disponen en otros instrumentos, ha llevado a que, con los aos, se haya venido aumentando el nmero de actuaciones que se financian con el mismo. Por si fuera poco, su naturaleza crediticia hace que tenga una consideracin presupuestaria especial en los Presupuestos Generales del Estado, no generando dficit consolidado y pudiendo incorporar dotaciones procedentes de pagos anticipados, circunstancias stas que han llevado al nuevo Gobierno socialista a utilizarlo como el programa estrella de su nueva poltica de cooperacin. Ahora bien, tambin es triste que la nueva poltica de cooperacin que se est tratando de articular se apoye sobre un instrumento tan polmico y negativo, que ha venido siendo objeto de crticas unnimes tanto entre especialistas e investigadores, como en otras instituciones internacionales.

As las cosas, hoy da, con recursos de los crditos FAD se estn financiando una multiplicidad de actuaciones, enormemente variadas en su finalidad, tipologa y operativo, de forma que el FAD se ha convertido en el gran cajn de sastre de la cooperacin espaola, donde se imputan gastos que son aprobados directamente por el gobierno y que obtienen financiacin con comodidad.

El FAD en la ltima dcada

Durante la ltima dcada, primero con el Gobierno del PP y posteriormente con el Gobierno del PSOE, se ha otorgado al FAD un renovado papel, a pesar del cuestionamiento que unos y otros haban venido haciendo sobre el mismo en aos anteriores. De esta forma, el volumen total de operaciones autorizadas por Consejo de Ministros alcanza de forma sostenida los 600 millones de euros al ao, creciendo de forma tambin apreciable el volumen de cobros anuales, consecuencia del importante nmero de operaciones histricas acumuladas, lo que hace que estos cobros no bajen de los 200 millones de euros al ao, y que origina un descenso aparente en los desembolsos netos consignados como AOD. En estos aos se producen algunos cambios llamativos sobre los crditos FAD, como es la aprobacin de una regulacin legal encubierta por medio de una enmienda adicional a los PGE, primero en el ao 1993, pero que se mantiene en los siguientes aos, siendo realizado por tanto por Gobiernos de uno y de otro signo. Se tratan de abrir nuevos mercados en pases y zonas que hasta entonces haban quedado fuera del FAD, avanzando como instrumento geopoltico de primer orden en pases como Afganistn, Irak, Turqua, Albania, Argelia, Namibia, Madagascar, Bangladesh, Mongolia, Vietnam, Senegal y Palestina. Desde el FAD se empieza a impulsar una mayor contribucin a organismos multilaterales, en programas tan variados como contradictorios.

Sin embargo, con la llegada del Gobierno socialista en 2004, dentro de su nueva poltica de Ayuda al Desarrollo puesta en marcha en la que se comprometi a alcanzar importantes incrementos en la AOD del Estado espaol, se otorga a los crditos FAD la mxima importancia a la hora de hacer pivotar sobre los mismos una parte fundamental de los crecimientos econmicos de la misma as como la utilizacin de programas e instrumentos novedosos. De esta forma, el FAD alcanza el mayor volumen de autorizaciones por Consejo de Ministros en toda su historia, por encima de los 1.452 millones de euros, principalmente por la aprobacin de importantes cantidades para Organizaciones Multilaterales, destacando la aprobacin del FAD ms importante en sus tres dcadas de vigencia por importa de 528 millones de euros para el PNUD. Al mismo tiempo, los crditos dirigidos a la internacionalizacin de las empresas espaolas en pases en desarrollo mantienen la fuerza de aos anteriores, con 477 millones de euros. El nmero de operaciones aprobadas se aproxima al centenar, destacando, por un lado, las aportaciones y contribuciones a Organizaciones Multilaterales no Financieras y Financieras, junto al mantenimiento de crditos con un elevado componente comercial sobre pases como China, Indonesia, Vietnam, Argelia, llegndose a rescatar a Argentina como importante receptor, a pesar de encabezar la lista de pases deudores y contar con restricciones tras la entrada de las reformas aprobadas en el seno de la OCDE sobre instrumentos comerciales de tipo concesional. Lejos de emprenderse la reforma que desde el Parlamento se ha solicitado de estos crditos, los responsables de cooperacin del Gobierno Socialista hacen pivotar sobre el mismo el futuro de la cooperacin espaola.

Evolucin magnitudes Crditos FAD, 1997-2006

(En millones de Euros)

MAGNITUDES

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Aprobaciones

Consejo Ministros

473,82

464,20

466,23

320,28

585,98

612,57

613,87

602,05

641,11

1.452,35

Formalizaciones

375,67

549,51

512,24

308,61

629,35

549,01

561,48

416,90

465,02

1.703,00

Pagos (1)

407,05

419,73

339,30

371,81

453,78

578,56

527,01

564,52

439,27

799,00

Cobros (2)

214,69

184,49

164,97

227,75

231,01

248,78

250,27

200,85

231,46

300,94

Desembolsos netos (1 2)

192,34

235,24

174,33

144,06

222,76

329,78

276,74

363,67

207,67

498,00

% s/ total FAD

4,1 %

4,0 %

4,0 %

2,8 %

5,0 %

5,3 %

5,3 %

5,2 %

5,6 %

12,57 %

(Fuente: Secretara de Estado de Comercio y Turismo)

Una reforma pendiente

Lo cierto es que desde hace 14 aos los crditos FAD estn pendientes de reformas que se anuncian y nunca llegan a producirse. Es en 1994 cuando el Gobierno socialista de entonces anunci su compromiso de modificacin en profundidad de los crditos FAD por medio de una nueva Ley, que debera aprobarse en el nuevo perodo de sesiones de las Cortes Generales. De esta forma, la percepcin en todos los grupos polticos del Parlamento de que esta reforma era ineludible, junto a la presin social que vena trabajando intensamente para trasladar a la sociedad las insuficiencias del FAD y su urgente necesidad de mejora, llev a que el Gobierno socialista se viera obligado a presentar esta proposicin no de Ley ante el Parlamento. Y a pesar de las inmejorables condiciones que se daban para llevarla a cabo, comprometida por el Gobierno, sta no se realiz, incumplindose as el primer acuerdo suscrito por el Parlamento y manteniendo a estos crditos bajos los criterios y disfunciones histricas que los han venido caracterizando.

En el ao 1996 accede al Gobierno el Partido Popular, que en las legislaturas anteriores haba protagonizado constantes y permanentes crticas ante el Parlamento y los medios de comunicacin sobre estos crditos, reclamando con insistencia su reforma y modificacin en profundidad. Sin embargo, el PP lejos de ser consecuente con sus peticiones anteriores y emprender una reforma legal del FAD, lo mantuvo con vigor y plenitud. No fue sino hasta el ao 2003, cuando el Gobierno del PP decide una autntica pirueta legal para aparentar una reforma del FAD asegurando con ello que se mantiene tal y como est, e impidiendo al mismo tiempo cualquier tipo de intervencin o control del parlamento. Para ello, se procedi a incorporar una enmienda a la Ley 61/2003, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 20041, por la que se inclua una nueva normativa reguladora sobre los crditos FAD que proceda a derogar la normativa anterior, y que se encontraba dispersa en catorce textos legales. Hablamos as de una autntica reforma encubierta, al abrigo de una normativa ajena como son los Presupuestos Generales del Estado, sin participacin ni opinin social y poltica, y en oposicin a lo que este Partido preconizaba cuando estaba en la oposicin; todo un ejemplo de cinismo poltico. Lo paradjico es que un ao despus, cuando el Gobierno haba cambiado y lo diriga el PSOE, nuevamente se volvi a aprobar una reforma encubierta del FAD en la Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2005, algo que de nuevo se repiti al ao siguiente, mediante la Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2006.

Ms recientemente, Ley reguladora de la deuda externa2, aprobada por el PSOE, incorpor una disposicin transitoria3 mediante la cual, el Gobierno presentar en las Cortes Generales, para su tramitacin y, en su caso, aprobacin en la presente legislatura, un Proyecto de Ley que regule el Fondo de Ayuda al Desarrollo. Este compromiso surge de la conviccin de que el FAD es, junto a la deuda CESCE, un instrumento trascendental en la generacin de deuda externa en los pases del Sur, al tiempo que sus tres dcadas de vigencia exigen, de una vez por todas, una regulacin radical del instrumento. Por segunda vez, un Gobierno socialista se compromete a modificar legalmente el FAD, y por segunda vez incumple este compromiso inaplazable. Hay que recordar que en el mes de diciembre de 2005, desde el Grupo Parlamentario de IU en el Congreso de los Diputados se present ante el Congreso una proposicin de Ley de Modificacin del Fondo de Ayuda al Desarrollo, que siendo trabajada con un notable rigor tcnico, ha sido siempre despreciada desde el PSOE, a pesar de la magnfica oportunidad que ello le brindaba.

Lo ms llamativo es que desde los responsables polticos de la cooperacin espaola estn empeados en vendernos las bondades de este FAD que gestionan, resultado de sucesivas perversiones legales y de treinta aos de generacin de deuda ilegtima en algunos de los ms pobres pases del Sur. Y lo que es ms grave, no solo han sido incapaces de dar respuesta a sus propios compromisos, buscando el concurso de quienes venimos trabajando en ello desde hace muchos aos, sino que van a hacer algo inslito en todo el mundo: se quiere forzar una reforma de treinta aos de crditos FAD sin proceder a una evaluacin global sobre el mismo, algo parecido a querer escayolar un hueso sin siquiera hacer una radiografa al paciente.

Sin duda, una parte importante del futuro de la poltica de cooperacin espaola se juega en la modificacin de los crditos FAD, una reforma que es tan inaplazable, como inapropiadas las crticas que se siguen vertiendo contra todos aquellos que, cargados de aos de estudio y compromiso por la mejora de nuestra poltica de ayuda, seguimos exigiendo una radical modificacin del FAD en Espaa, para que no siga deteriorando una AOD en la que se estn poniendo tantas ilusiones y esperanzas.

(Este artculo ha sido publicado en la revista Pueblos, en su nmero 30 de febrero de 2008, monogrfico dedicado a la Cooperacin.)

* Carlos Gmez Gil ([email protected]) es Doctor en Sociologa y Profesor de la Universidad de Alicante. Acaba de dirigir el Informe sobre la ilegitimidad de la deuda. Treinta aos de crditos FAD, junto a Daniel Gmez-Oliv y Gemma Tarafa, para el Observatorio de la Deuda en la Globalizacin, (ODG), que ser publicado en breve por la editorial Icaria, de Barcelona. Tambin public el primer estudio global sobre los crditos FAD en Espaa, El comercio de la ayuda al desarrollo. Anlisis y evaluacin de los crditos FAD, IUDC / Los Libros de la Catarata, Madrid, 1996, llevando desde el ao 1991 investigando y publicando sobre este instrumento.

Notas:

1 BOE de 31 de diciembre de 2003.

2 Ley 38/2006, de 7 de diciembre, reguladora de la gestin de la deuda externa, BOE nm. 293, de 8 de diciembre de 2006.

3 Disposicin transitoria primera de la Ley 38/2006, de 7 de diciembre.



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