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Aumentar tamaño del texto Disminuir tamaño del texto Partir el texto en columnas Ver como pdf 18-05-2008

Ms all de las guerras del agua
Lecciones de la gobernanza colectiva en Cochabamba

Travis Driessen
Transnational Institute


En la guerra del agua de Cochabamba, Bolivia, se levantaron algunas de las primeras barricadas contra la privatizacin de los servicios de agua en todo el mundo, pero an se deben producir unos cambios institucionales y culturales que vayan ms all de la reestructuracin simblica del servicio pblico.

En la ahora famosa guerra del agua de la ciudad de Cochabamba, se levantaron algunas de las primeras barricadas en contra de la privatizacin de los servicios de agua en todo el mundo, en el momento en que una ciudadana concienciada y politizada se alz para protestar por la participacin privada en su empresa de agua, SEMAPA, y para reivindicar el suministro pblico de sus servicios. La resistencia de Cochabamba a las polticas de agua neoliberales y su llamamiento al agua pblica resonaron muy pronto en el incipiente movimiento social transnacional en defensa de este bien comn.

En los primeros meses de 2000, decenas de miles de personas participaron en las multitudinarias protestas populares que obligaron al Gobierno boliviano a rescindir el polmico contrato de servicios con la operadora privada de agua, Aguas del Tunari,(1) y a devolver la empresa pblica de agua SEMAPA a manos estatales. Y aunque la empresa estatal era bien conocida por ser ineficaz, corrupta y estar controlada por la poltica de los partidos, ese pblico recin politizado y comprometido aspiraba a volver a crear su empresa de agua reorganizndola para incorporar una nueva forma de gobernanza democrtica y participativa llamada control social.

Ocho aos despus, se pueden sacar algunas lecciones importantes de la lucha para alcanzar una gobernanza democrtica y participativa sobre el agua en Cochabamba. Los procesos participativos, puesto que conllevan reconfigurar las relaciones de poder, pueden toparse con una intensa resistencia y con una posible coptacin por parte de aquellos que se beneficiaban con el antiguo mtodo de organizacin empresarial. La corrupcin y el control de la elite poltica representan dos de los principales factores que influyen en el mal rendimiento de las empresas de agua. Tambin son obstculos clave en la creacin de nuevas formas de transparencia, y en la ampliacin y mejora de la participacin ciudadana en la toma de decisiones. Adems, el sesgo tcnico que suele darse entre el personal profesional de las empresas de agua plantea en muchas ocasiones un desafo a una mayor participacin comunitaria en los aspectos tcnicos del suministro del servicio. Finalmente, diversos grupos sociales pueden luchar para crear instituciones participativas y eficaces, desarrollar nuevas capacidades y formar relaciones estratgicas con funcionarios de la empresa para participar de forma efectiva en una gobernanza colectiva.

Enfoques de democracia participativa sobre la gestin de los servicios pblicos: el control social en SEMAPA

El sistema de control social fue concebido por los actores de una plataforma de movimientos sociales que surgi durante la guerra del agua llamada Coordinadora del Agua y de la Vida. En la prctica, el control social procura proporcionar los mecanismos y procesos de democracia participativa que permitan incorporar e integrar la participacin ciudadana en escenarios estratgicos de la estructura de toma de decisiones de la empresa. Al fomentar la participacin sobre las polticas hdricas y las prioridades de los proyectos, los participantes definen un exigencia social ms amplia para que la empresa de agua sea una herramienta al servicio de la equidad y no de una demanda econmica limitada, determinada y expresada segn la lgica del mercado (es decir, por aquellos que se pueden permitir pagar por el suministro del servicio) por operaciones privadas. Adems, el control social intenta mejorar la planificacin reduciendo el suministro de servicio clientelista y aumentando el rendimiento de la empresa mediante el fomento de la supervisin y la evaluacin ciudadanas.

La creacin del control social en SEMAPA buscaba ofrecer una presencia participativa en la toma de decisiones que se complementara con las responsabilidades tcnicas del cuadro administrativo de la empresa. Promover la participacin en el organismo ejecutivo para la toma de decisiones del organismo, la junta de SEMAPA, fue un intento de capacitar a los ciudadanos y alejar a la institucin del control que tradicionalmente han ejercido sobre ella los diversos polticos municipales y elites de la empresa, que la han utilizado durante aos para obtener ganancias personales.

La institucionalizacin del control social: un dificil inicio

Tras las multitudinarias manifestaciones en las calles de Cochabamba, dirigentes de movimientos sociales, funcionarios de SEMAPA y polticos locales iniciaron negociaciones dentro de la directiva de la empresa. Pasar de la protesta en las calles a los escenarios formales del gobierno municipal supuso toda una serie de importantes obstculos para la Coordinadora. En el marco de este contexto formal, la Coordinadora se vio desafiada por mantener la amplia movilizacin con el fin de ejercer una presin popular efectiva sobre las elites municipales y garantizar as que se cumpliera con sus demandas para reorganizar la compaa. Adems, los procedimientos jurdicos en virtud de los que se podan mantener las negociaciones y aprobar las decisiones favorecan a las elites polticas municipales que, en un primer momento, haban estado a favor de la privatizacin. Crear nuevas formas de transparencia y ampliar el control de los ciudadanos sobre la toma de decisiones en SEMAPA exige, en ltima instancia, la capacitacin de nuevos actores, sobre todo de aquellos que se han visto tradicionalmente marginados, y, por tanto, la prdida de cierto poder para otros, especialmente polticos municipales y trabajadores y administradores corruptos. El control de la institucin proporciona un botn (2) a los polticos y unos beneficios econmicos ilcitos a administradores y trabajadores de SEMAPA que participan en varias formas de corrupcin en detrimento de la empresa. Es principalmente por ests motivos por el que las elites locales, tanto en la municipalidad como en la empresa, se han resistido con dureza al desarrollo y la puesta en prctica del control social.

Pero la dura resistencia de las elites no es el nico desafo a la creacin de procesos participativos. Los actores sociales progresistas tambin tienen la responsabilidad de desarrollar modelos de gobernanza colaborativos y eficaces junto con el pblico que se espera que utilizar las nuevas instituciones participativas. Adems, el control social implica una nueva lgica de la poltica que a menudo desafan organizaciones sociales encontradas. En el marco de la gobernanza colaborativa, las organizaciones sociales deben desarrollar nuevas capacidades y relaciones estratgicas con funcionarios de la empresa para negociar de forma fructfera los proyectos del servicio y supervisar su funcionamiento.

Segn una leyenda muy extendida sobre el traspaso de las manos privadas a las pblicas, la Coordinadora controlaba la reestructuracin y la aplicacin del modelo de control social en SEMAPA. Lo que sucedi en realidad es que se cre una junta provisional para definir, negociar y aplicar el modelo de control social. Esta junta provisional estaba compuesta por cinco asientos, de los que dos correspondan a representantes de la Coordinadora. Otros dos miembros representaban los intereses del alcalde y uno, los del sindicato. Durante estas negociaciones, los actores que representaban a la estructura de poder municipal libraron duras batallas para desacreditar la gestin provisional de la empresa por parte de la Coordinadora y para hacer descarrilar el proyecto de control social de los movimientos sociales.

Las estrategias de la Coordinadora para institucionalizar una forma de gestin participativa se centraban en tres mbitos. En el mbito ejecutivo, la Coordinadora propona integrar a representantes ciudadanos en la junta con el fin de que stos representaran los intereses de la poblacin ms directamente. Su demanda original reclamaba 14 directores ciudadanos que actuaran como representantes de cada uno de los distritos municipales. Sin embargo, la demanda fue rechazada por el resto de miembros de la junta. En el mbito de la empresa, el equipo tcnico de la Coordinadora propona realizar unos cambios institucionales en las operaciones de SEMAPA que generaran mayor cooperacin entre los ingenieros, los trabajadores y las comunidades en las diversas etapas del suministro del servicio. Se propona, en concreto, la creacin de comits tcnicos, formados por representantes de la empresa y de la comunidad, que supervisaran y evaluaran cualquier proyecto de ampliacin del servicio que pusiera en marcha la compaa. Esta idea, sin embargo, no fue aceptada por el entonces gerente general. En el mbito de la comunidad, la Coordinadora abogaba por crear unas instituciones participativas llamadas Comits de Saneamiento Bsico. Estos comits se organizaran por barrios y permitiran a los usuarios del agua elaborar sus exigencias y valorar las propuestas municipales para los servicios de agua. Los desafos polticos que planteaba la reforma de las instituciones de participacin gubernamentales conocidas como Organizaciones Territoriales de Base evitaron su institucionalizacin. Los presidentes de estas organizaciones comunitarias son conocidos por practicar una poltica clientelista con los polticos de la zona a cambio del suministro de servicios. Los dirigentes teman que abrir sus instituciones a una mayor participacin se tradujera en una prdida de control y, por tanto, se resistieron a crear los nuevos comits de servicios bsicos.

El modelo de control social que finalmente fue aprobado por la junta y aplicado en SEMAPA reflejaba las muchas concesiones de los movimientos sociales. No incorporaba los cambios institucionales necesarios para facilitar la participacin integrada de la comunidad en las operaciones cotidianas de la empresa de agua. La versin final careca tambin de mecanismos para potenciar la supervisin ciudadana de la labor de los representantes y administradores de la empresa. En el modelo negociado, el papel de la comunidad en general estaba menos garantizado.

No obstante, una de las oportunidades de cambio ms importantes ha llegado con la incorporacin de los directores ciudadanos a la junta, con la idea de representar a las diversas zonas geopolticas del municipio. Estos directores son elegidos mediante sufragio universal por todos los cochabambinos. Este pequeo paso hacia la construccin de un control social efectivo ha sido un primer avance significativo, aunque sigue careciendo de muchos mecanismos de apoyo para conectar realmente los intereses de la comunidad con la estructura de toma de decisiones de SEMAPA.

El control de las elites, la corrupcin y la ineficiencia no cesan

Sin bien los directores ciudadanos ocupan cuatro de los nueve asientos, la junta sigue anclada en una tradicional estructura de poder gubernamental e institucional caracterizada por la influencia de los partidos desde arriba y por una descarada corrupcin empresarial desde abajo. Para desesperacin de los movimientos sociales, el alcalde sigue conservando, por ley, la presidencia de la junta de SEMAPA. El consiguiente mal funcionamiento de la empresa y su administracin son un reflejo de los rasgos de lo que se ha denominado un servicio pblico apresado por las elites. En este contexto, sigue habiendo pruebas de una extendida corrupcin y de que la influencia de los partidos polticos determina quin y cundo recibe el servicio.

La poltica clientelista influye en la planificacin del servicio y en el uso eficiente de recursos limitados en las empresas de servicios pblicos al reducir el alcance del suministro y centrarse en una demanda poltica limitada a corto plazo. Esta demanda poltica representa los intereses de miembros de la elite y no las necesidades de la sociedad, personificada por todos aquellos y aquellas sin acceso a servicios de calidad. Con la planificacin clientelista, los proyectos de expansin del servicio se convierten en una mezcolanza fragmentada, ms regida por clculos geopolticos de asegurarse apoyos electorales que por un enfoque coherente y tcnicamente viable en materia de suministro. La planificacin clientelista, en ltima instancia, impide maximizar el potencial para redistribuir unos recursos econmicos limitados del Estado, de la empresa, de la comunidad y cubrir la actual y futura demanda de servicios en un escenario determinado.

Es difcil determinar el coste que suponen las prcticas corruptas a la empresa debido a los esfuerzos de sus responsables por ocultar sus actividades. De lo que no se tiene ninguna duda es que stas siguen muy presentes en todos los mbitos de la empresa. En los ltimos dos aos, los dos ltimos gerentes generales han sido despedidos por acusaciones de corrupcin que supondran un impacto econmico de ms de un milln de dlares estadounidenses. En este tiempo, tambin han sido destituidos de la empresa otros representantes y administradores por acusaciones parecidas. En muchos casos, la corrupcin busca proporcionar una infraestructura menos viable tcnicamente y, por tanto, menos cara, para que los culpables puedan compartir los beneficios. Bajo este tipo de corrupcin contractual, funcionarios de la empresa negocian proyectos de obras pblicas con empresas menos solventes a cambio de sobornos. El nepotismo contribuye tambin a la falta de capacidad y experiencia entre los administradores y el personal. Los parientes o los partidarios polticos son contratados en virtud de vnculos familiares, y no por sus propios mritos, por lo que en muchas ocasiones carecen de la especializacin necesaria. Entrevistado recientemente, un ex administrador calculaba que el 80% del personal administrativo de SEMAPA no reuna los requisitos mnimos para cumplir con sus responsabilidades.

Experimentando con el control social

Los movimientos sociales y las personas que participaron en la guerra del agua cada vez ven ms las primeras protestas de 2000 como la primera batalla de un proceso y unos esfuerzos ms amplios para reformar y redefinir las relaciones tcnicas y polticas de la empresa, e influir en las polticas del Gobierno sobre la gestin de los servicios pblicos de agua. Las organizaciones sociales estn trabajando para fortalecer el actual proceso participativo y crear nuevos mecanismos con los que construir la capacidad del pblico para interactuar de forma efectiva con la gobernanza colectiva de la institucin. Las estrategias que han adoptado tras la guerra del agua se podran dividir en tres categoras: iniciativas para reformar los estatutos de la empresa con el fin de mejorar el control social, protestas para luchar contra la corrupcin y la influencia poltica, y establecimiento de relaciones estratgicas con directores ciudadanos y profesionales de la empresa para impulsar proyectos de servicio y supervisar el rendimiento de la compaa.

Los intentos para reformar los estatutos de SEMAPA y dar cabida al control social han sido bastante restringidos. Poco despus de la transicin al control social, empezaron a surgir quejas de las organizaciones sociales en torno a los directores ciudadanos. Se criticaba, entre otras cosas, que los representantes no tenan suficientes responsabilidades, que no tenan la obligacin de presentar informes para mantener a los ciudadanos al tanto del funcionamiento de la empresa, y que no podan ser sancionados por los ciudadanos en caso de que no cumplieran debidamente con sus tareas. En 2004, la Coordinadora present a la junta una propuesta de reglamentacin que defina las nuevas responsabilidades de los directores ciudadanos para mejorar el papel de stos y sus relaciones con los usuarios del agua. La directiva, no obstante, deneg la propuesta.

En 2005, varios movimientos sociales entraron en las instalaciones de SEMAPA para protestar por las prcticas corruptas en que supuestamente haban incurrido algunos de los representantes sindicales. Los manifestantes irrumpieron en la empresa y exigieron que se eliminara el asiento para el representante sindical de la junta. Frente a los manifestantes, la junta vot unnimemente a favor de retirar al representante sindical del organismo encargado de tomar las decisiones. De este modo, la participacin social en forma de protesta funcion a la hora de ejercer presin sobre los trabajadores y representantes corruptos de la empresa para mejorar su comportamiento.

La tercera forma implica que las organizaciones sociales desarrollen relaciones estratgicas con los directores ciudadanos y con varios profesionales de la empresa para proponer proyectos de infraestructura y acceder a datos clave de la compaa usados para evaluar el rendimiento oficial de la gestin. ASICA-Sur,(3) la asociacin de comits de agua comunitarios de la marginada zona sur de la ciudad, se ha situado en la vanguardia para crear la presin necesaria y mejorar los servicios de agua. ASICA-Sur no ha dejado de criticar el mal rendimiento de la empresa ni de exigir un plan integral y sin injerencias polticas para expandir el suministro de agua en la zona sur.

Poco despus de la guerra del agua, esta organizacin trabaj con su representante como director ciudadano para proponer un proyecto que pretenda expandir el servicio en la zona sur de la ciudad. En 2003, la directiva aprob la propuesta que la comunidad respaldaba para el plan de expansin.

En consecuencia, SEMAPA se encuentra ahora en las primeras etapas de ejecucin de un Plan de expansin. Por primera vez en su historia, se est centrando en proporcionar infraestructuras para el suministro de agua a un gran nmero de ciudadanos de la zona sur, donde ms del 60% de la poblacin no est an conectada al proveedor municipal de agua pblica.

En 2007 se despleg otra campaa de colaboracin que ha dado sus frutos. Durante varios meses, organizaciones sociales clave, los directores ciudadanos y varios profesionales de SEMAPA realizaron una investigacin conjunta sobre la administracin de la empresa bajo la gerencia de Eduardo Rojas (gerente general en 2006-2007). La corrupcin generalizada que al parecer se haba vivido bajo la direccin de Rojas haba provocado un importante menoscabo econmico a la empresa que dificult el pago de los salarios a los empleados y puso en peligro el prstamo internacional del Banco Interamericano de Desarrollo que estaba financiando el plan de expansin. Durante varios meses, estos diversos actores combinaron estratgicamente sus respectivas capacidades y autoridad para recopilar y analizar los datos financieros de la empresa, y demostrar que sta era vctima de una tremenda corrupcin de la que Rojas era responsable. Tras varios meses presionando a funcionarios sindicales y representantes polticos locales que hasta entonces an apoyaban pblicamente a Rojas, en octubre de 2007 la junta vot por unanimidad a favor de destituir al gerente general y abrir una investigacin oficial sobre las acusaciones de corrupcin.

Restricciones institucionales y contextuales para ejercer un control social efectivo

Sin embargo, los logros alcanzados por los actores participativos se han visto constreidos por varios factores relacionados con la estructura institucional y arraigados en contextos culturales. Los directores ciudadanos se han encontrado con graves dificultades por el hecho de no recibir una formacin formal cuando asumen sus cargos. Muchos de los directores ciudadanos que empiezan su labor con gran motivacin y preparados para generar cambios positivos se ven rpidamente cuestionados por su incapacidad de proponer planes tcnicamente viables o de inspeccionar su puesta en prctica. Adems, la ampliacin de la junta para pasar a integrar a representantes ciudadanos no fue acompaada de cambios en la gestin interna de la empresa con el objetivo de acoger a estos nuevos actores, como el proporcionar informacin adecuada para personas no expertas en un formato que puedan comprender y que les permita analizar adecuadamente los planes de la empresa y los informes de rendimiento.

Adems, existe por lo general un sesgo tcnico entre el personal tcnico y profesional de las empresas que tiende a despreciar el valor de las aportaciones de los ciudadanos de a pie. Los primeros intentos por crear los comits tcnicos fueron rechazados por el entonces gerente general, que tambin era miembro de la Coordinadora. Este desacuerdo interno dentro de la propia Coordinadora puso de manifiesto la marcada divisin entre los diversos actores que formaban la coalicin; unos ms orientados hacia los aspectos sociales y otros hacia los tcnicos. Hay an una fuerte desconexin entre los tcnicos de la empresa y el pblico general.

Por otro lado, ni siquiera la presin de ASICA-Sur, con la que se ha conseguido una expansin de la infraestructura, se puede describir como una clara victoria del control social. El proceso se ha visto manipulado en muchas ocasiones por el alcalde y el gobernador, que han aprovechado la oportunidad para impulsar sus bases polticas y marginar del proyecto a la asociacin y a los directores ciudadanos. Esto demuestra la tendencia de las elites polticas a controlar el suministro de servicios con el fin de proporcionrselos a sus propias bases electorales. Adems, la falta de capacidades entre los directores ciudadanos y las organizaciones sociales no les ha permitido proponer de forma efectiva planes de servicio tcnicamente viables ni criticar los planes formales creados por profesionales de la empresa y tecncratas municipales.

Las luchas contra la ineficacia y la corrupcin de SEMAPA han demostrado que aunque las protestas pueden brindar algunos resultados, no abordan los problemas de base ni organizativos que permiten que este tipo de funcionamiento se perpete. En el contexto de los deseos populares de participar en el proceso, est claro que se deben establecer mecanismos especficos para canalizar estratgicamente este inters. El mal funcionamiento y la corrupcin constantes han creado una notable desconfianza entre las organizaciones sociales, los funcionarios municipales y la junta, y los administradores de la empresa. Aunque en algunos casos las organizaciones sociales colaboran eficazmente con la empresa y los funcionarios pblicos, queda por ver si sus relaciones mejorarn para fomentar, por el bien de toda la comunidad cochabambina, un entorno ms favorable a la gobernanza colectiva y el rendimiento de la empresa.

Conclusin

La gestin colectiva de servicios pblicos basada en el control social aspira a proporcionar empresas de agua con un buen rendimiento y con un suministro de servicio equitativo. sta es una proeza que an no se ha alcanzado en Cochabamba. Estos profundos cambios institucionales y culturales no se pueden producir en el transcurso de una guerra del agua y mucho menos con una reestructuracin simblica de la junta de la institucin de servicio pblico.

Crear formas eficaces de control social exige la adopcin de instituciones participativas viables y compromisos a largo plazo, y una amplia cooperacin de ciudadanos activos, para trabajar diligente y estratgicamente con el fin de desarrollar demandas de servicio consensuadas y minar las culturas organizativas y polticas de corrupcin y explotacin. Adems de la voluntad poltica de las personas, las estructuras de toma de decisiones de la empresa se deben reformar para dar cabida efectiva a las capacidades de los ciudadanos. La gobernanza colectiva en empresas de servicios pblicos exige, por ejemplo, crear nuevas formas de transparencia que proporcionen informacin a los usuarios del servicio en un formato que se adapte a las necesidades e intereses de participantes profanos en la materia. Adems, las organizaciones sociales implicadas deben trabajar para desarrollar nuevas capacidades y relaciones estratgicas con funcionarios de la empresa y polticos locales para negociar sus demandas de servicios y supervisar el rendimiento de la compaa. En tales circunstancias, las estructuras de gobierno democrticas y participativas pueden generar unas instituciones de servicios pblicos que funcionan bien y de forma equitativa, y que respetan y responden a las demandas y necesidades sociales de toda la comunidad en que estn integradas y a la que supuestamente deben beneficiar.

Aunque los muchos contratiempos con que se ha topado SEMAPA se deben tratar en el marco de un debate general sobre el control social, es igual de importante centrarse en sus incipientes puntos fuertes y en los efectos positivos que surgen del mero hecho de intentar desarrollar este proceso, no slo en Cochabamba, sino tambin en el seno del movimiento mundial en defensa del agua. Los experimentos que estn teniendo lugar en SEMAPA reavivan una serie de debates progresistas y radicales sobre la conceptualizacin de modelos de gobernanza colectiva. A medida que el movimiento mundial por el agua va madurando y consolidando sus reivindicaciones de gobernanza colectiva, estos primeros experimentos estn aportando una experiencia fundamental y un aprendizaje colectivo que pueden sentar las bases preliminares para profundizar las estrategias de los activistas con el fin de construir una gobernanza participativa slida y sostenible en el seno de los organismos de servicios pblico de todo el mundo.

Notas

(1) Filial de la empresa transnacional Bechtel con sede en San Francisco, California.

(2) Para los polticos que controlan las instituciones este botn sirve principalmente a dos objetivos: recompensar a los partidarios polticos con empleos pblicos y bien pagados, y ofrecer el suministro de servicios a varios sectores a cambio del apoyo poltico durante perodos electorales.

(3) Asociacin que cuenta con la participacin de ms de 120 comits de agua que representan a unas 60.000 personas de la zona sur.



Travis Driessen est licenciado en Antropologa cultural por la Universidad de Wisconsin Madison. Su especializacin se centra en la democracia participativa y los bienes comunes, y sus actuales investigaciones analizan la estructura institucional y el contexto cultural de los procesos de presupuesto participativo en Cochabamba y Porto Alegre, y en organizaciones de servicios de agua y saneamiento.

El grupo de trabajo de control social es una plataforma social para promover la reflexin y la cooperacin crticas entre varias organizaciones sociales cuyas iniciativas estn relacionadas con el control social y la participacin ciudadana en Bolivia.

Los dos proyectos principales en que participa la red estn pensados para: 1) mejorar la transparencia y los mecanismos para el examen pblico con respecto a la gestin de SEMAPA e 2) incrementar el papel del pblico en la planificacin, supervisin y evaluacin de polticas y presupuestos pblicos.

Para ms informacin, visite www.aguabolivia.org

Para preguntas, comentarios y crticas, puede escribir al autor a [email protected]

Este artculo se public por primera vez en mayo de 2008, como parte de la edicin en rabe de Por un modelo pblico de agua: triunfos, luchas y sueos (verano 2008).



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