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Aumentar tamaño del texto Disminuir tamaño del texto Partir el texto en columnas Ver como pdf 29-08-2009

La crisis financiera y econmica y su impacto en los sistemas de proteccion social europeos

Vicen Navarro
Rebelin


PARTE I

QU HA ESTADO OCURRIENDO EN LA EUROPA SOCIAL ANTES DE Y DURANTE LA CRISIS?

Introduccin

Para responder a la pregunta de cmo est afectando la crisis a los sistemas de proteccin social en la Unin Europea, tenemos primero que analizar qu ha estado ocurriendo en estos sistemas antes de la crisis, es decir, en los aos que antecedieron las crisis financieras y econmicas. En realidad, tal como mostrar en el artculo, la crisis ha acentuado lo que ya estaba ocurriendo en los sistemas de proteccin social en los aos anteriores que la precedieron. Nunca mejor dicho lo de que para entender el presente hay que conocer y entender el pasado.

Comencemos, pues, preguntando qu ha estado ocurriendo con los sistemas de proteccin social de la UE, que constituyen el eje de lo que se ha llamado, errneamente, el Modelo Social Europeo. Y digo errneamente porque, en realidad, tales sistemas de proteccin social no corresponden a un modelo europeo, cuya explicacin vara segn el pas en el que nos encontremos. La proteccin social espaola, por ejemplo, no es la versin espaola del modelo europeo. En lugar de un modelo, hay veintisiete modelos, que son muy distintos entre ellos, y que de ninguna manera se pueden considerar como la aplicacin local de un modelo general. Existen varios modelos que responden primordialmente a las sensibilidades polticas que los han establecido. Una breve tipologa permite agruparlos en cuatro tipos de sistemas de proteccin social que aparecen en distintos grupos de pases:

Los pases escandinavos del norte de Europa, tienen los sistemas de proteccin social ms desarrollados (como consecuencia de haber sido gobernados por gobiernos socialdemcratas por ms tiempo desde la II Guerra Mundial) y se caracterizan por incluir los derechos sociales y laborales dentro del concepto de ciudadana. De ah que tales derechos sean universales, es decir, que cubren a toda la poblacin en proteccin social. Su gasto social es elevado (del 28 al 32% del PIB). Estn financiados, en su mayora, por fondos generales del Estado (sea ste central, autonmico o municipal) con una carga impositiva elevada, lo cual quiere decir que los impuestos son elevados y, lo que es incluso ms importante, que hay mucha gente que trabaja y paga impuestos (el 82% de la poblacin adulta). Esto ltimo se consigue a base de tener unas tasas de participacin femenina en el mercado de trabajo muy elevadas (el 76%).

Los pases del centro de Europa cuyos sistemas de proteccin social han sido financiados predominantemente a base de cotizaciones sociales basadas en el mercado de trabajo. Han sido gobernados por la democracia cristiana (o por partidos conservadores de races cristiano judaicas) durante la mayora del tiempo desde la II Guerra Mundial. Estos pases han enfatizado ms las transferencias pblicas que los servicios pblicos. Y su gasto pblico social (del 26 al 29% del PIB) es menor que el de los pases del norte de Europa. Histricamente han estructurado los beneficios sociales segn las aportaciones de los empresarios y trabajadores a las arcas de las diferentes cajas de la seguridad social, gestionadas por los empresarios, por los sindicatos y por el Estado. En estos pases los servicios de beneficencia cuidaban a los ciudadanos que tenan menos recursos y que estaban fuera del mercado de trabajo. Estos pases han ido evolucionando hacia la universalidad de beneficios sociales aunque continan dependiendo en gran manera de la Seguridad Social para financiar su modelo social.

Los pases del Sur de Europa que se han caracterizado por su bajo gasto en sus sistemas de proteccin social, como consecuencia de haber sufrido dictaduras conservadoras con escasa conciencia social. Y an cuando han visto reducido, durante su periodo democrtico, su dficit de gasto pblico social con respecto a la media europea, tal gasto contina siendo de los ms bajos de la Unin Europea de los Quince (del 19 al 22% del PIB).

Gran Bretaa e Irlanda siguen un modelo liberal (excepto en sanidad) que desenfatiza la responsabilidad pblica, complementando las transferencias pblicas con transferencias privadas, dejando al sector privado la cobertura de gran nmero de servicios. Su gasto social es del 21% y 17% del PIB respectivamente.

Por ltimo, los pases del Este de Europa, salidos de dictaduras comunistas, tienen un amplio abanico de servicios pblicos de carcter universal (poco financiados), con gasto pblico muy bajo (del 14 al 18% del PIB) y muchos de ellos estn en un periodo de profunda transformacin, movindose hacia el modelo liberal.

Ni que decir tiene que hay enormes diferencias dentro de cada grupo de pases y dentro de cada tipo de estado de bienestar. Pero, a grandes rasgos, existen estos cuatro grupos de modelos sociales que se han ido configurando segn las tradiciones polticas que han gobernado cada pas por ms tiempo.

Pero, existen elementos comunes que nos permitan hablar de modelo social europeo?

El hecho de que no haya un Modelo Social Europeo no quiere decir, sin embargo, que no haya algunos elementos comunes que expliquen que, a pesar de lo dicho anteriormente, se contine hablando de un Modelo Social Europeo. En la mayora de pases de la Unin Europea existe, por ejemplo, una aceptacin generalizada de que el Estado debiera responsabilizarse de la proteccin social de sus ciudadanos, garantizando una cierta universalidad de derechos sociales (como la sanidad, las pensiones, la educacin o los servicios sociales). Como promedio, el gasto pblico social de la UE (27% del PIB) es superior al existente en EEUU (19%) y en otros bloques de pases continentales (en Latinoamrica es de un 12%, en Asia un 11% y en Africa un 8%). Ello no quiere decir que no haya excepciones a la regla y que en otros continentes algunos servicios pblicos puedan estar ms desarrollados que en los pases de la Unin Europea. As, el porcentaje de nios que van a las escuelas pblicas en EEUU es ms elevado (87%) que en el promedio de pases de la Unin Europea (76%). Pero en general, los estados del bienestar y su proteccin social son ms extensos en la Unin Europea que en otras partes del mundo. De ah que, a pesar de lo que indiqu en los prrafos introductorios, se hable con cierta frecuencia del llamado Modelo Social Europeo. Desde este punto de vista (es decir, desde la visin compartida en varios sistemas de proteccin social), se acepta que en la mayora de pases de la UE, el Estado tiene responsabilidad sobre:

  1. Las transferencias sociales, de las cuales las ms importantes son las pensiones de jubilacin. Sin ellas, la gran mayora de ancianos (64%) en la UE seran pobres. Constituyen el programa anti pobreza ms importante de cualquier pas en la UE.
  2. Los servicios pblicos, como sanidad, educacin, servicio de apoyo a las familias (como escuelas de infancia y servicios domiciliarios a las personas con dependencia), servicios sociales, vivienda, integracin de la inmigracin y prevencin de la exclusin social.
  3. El desarrollo de normativas y sanciones para proteger al ciudadano como ciudadano, ya sea como trabajador, como consumidor o como residente a travs de sus responsabilidades en temas laborales, ambientales y en la defensa del consumidor.
  4. El desarrollo de las condiciones necesarias para que el sector privado o pblico puedan crear buen empleo.
  5. La reduccin de las desigualdades sociales (por clase social, gnero, raza y regin) a fin de optimizar la igualdad de oportunidades y permitir el desarrollo del potencial existente en cualquier ciudadano o residente.

Ni que decir tiene que el grado de desarrollo y aceptacin de estos cinco tipos de intervenciones vara considerablemente dentro de la UE. Pero, en general, al menos a nivel terico, se acepta tal responsabilidad pblica. Habiendo dicho todo lo anterior, la gran paradoja es que las instituciones de la UE no tocan, en su mayora, gran parte de las responsabilidades apuntadas en el llamado Modelo Social Europeo. Las instituciones de la UE han sido hasta ahora escasamente sociales, y ello a pesar de que existe la caracterstica en la UE de que la mayora de los estados que la componen tienen modelos sociales avanzados. En realidad, hay una percepcin generalizada (que definir ms tarde) de que las polticas llevadas a cabo a nivel de la UE estn debilitando, en lugar de reforzar, los modelos sociales nacionales. De ah que no pueda hablarse del futuro del modelo social en Europa o de la Europa Social sin analizar cmo las polticas pblicas realizadas a nivel de la UE estn afectando a los 27 modelos de proteccin social.

Qu est pasando en la Europa Social?

Hablar de promedios en la UE es siempre difcil debido a la gran variabilidad existente dentro de ella. Ahora bien, parece ser que s que podemos hablar de una cierta evolucin de la situacin social de la Unin Europea (y muy en particular de los pases de la UE-15 y de la eurozona) que ha ido ocurriendo desde la dcada de los aos ochenta, en el sentido sealado en este texto, que tambin resume otro texto (Navarro,V. Cmo est evolucionando la situacin social de la Unin Europea? en Josep Borrell (coord.), Europa en la encrucijada. Ed. Cajamar. Diciembre 2007). Lo que sigue es un breve resumen de lo que ha estado ocurriendo antes y durante la crisis.

  1. El crecimiento del desempleo ha ido aumentando en la UE desde los aos ochenta. La Unin Europea de los Quince, que haba tenido un desempleo menor que EEUU en la poca 1960-1980, pasa a tener un desempleo mayor que EEUU en el periodo 1980-2007. Este desempleo se ha incrementado en los dos ltimos aos, aos de la crisis financiera y econmica.
  1. Un crecimiento del porcentaje de la poblacin trabajadora, en todos los pases de la UE-15, que declaran estar trabajando en condiciones estresantes. En el promedio de la UE-15, este porcentaje pas de ser un 32% en 1991 a un 45% en 2005. Este porcentaje ha aumentado todava ms en los dos ltimos aos, aun cuando no existe informacin homologable para toda la UE. En aquellos pases que han utilizado la misma metodologa de estudio (Francia, Alemania, Blgica, Holanda y Dinamarca), los porcentajes han aumentado considerablemente, pasando a ser ms de la mitad de la poblacin (54%)
  1. La tasa de crecimiento del gasto pblico social para el promedio de la UE-15 ha ido descendiendo, pasando de ser un 6% en el ao 1990 a un 3,8% en el 2007. Tal tasa continu descendiendo durante los dos ltimos aos (excepto en el captulo de ayudas al desempleado, que ha aumentado considerablemente como consecuencia del crecimiento del desempleo).
  1. Los derechos sociales se han reducido en la gran mayora de los pases de la UE-15, disminuyendo la tasa de cobertura de los seguros pblicos de enfermedad, accidente laboral y desempleo, as como la intensidad de los beneficios sociales (tasa de sustitucin de los salarios en caso de enfermedad, accidente laboral y desempleo). Este debilitamiento de los beneficios sociales ha ido ocurriendo desde los aos ochenta, adquiriendo su mxima expresin en los ltimos diez aos, incluyendo los dos aos de crisis.
  1. Un aumento de la dispersin salarial en el promedio de los pases de la UE-15 durante el periodo 1980-2007, aumentando de una manera muy notable en los dos ltimos aos.
  1. Una disminucin de las rentas del trabajo como porcentaje de las rentas nacionales, pasando de representar el 68% de la renta total en 1978 al 58% en 2005 (en el promedio de los pases de la UE-15). Este porcentaje ha continuado disminuyendo en los ltimos dos aos, aunque no existan todava datos homologables para toda la UE despus del 2005.
  1. Un aumento de los beneficios empresariales: un 33,2% en la UE-15 y un 36,6% en la zona euro durante el periodo 1999-2006. Durante el mismo periodo los costes laborales crecieron slo un 18,2%. No existen tampoco datos homologables desde el 2006.
  1. Un crecimiento del nivel de desaprobacin de la poblacin hacia el aumento de las desigualdades en los pases de la UE-15 (no se ha hecho tal encuesta en los pases de la UE del este de Europa). Un 78% de la poblacin en 2007 consideraba que las desigualdades eran excesivas en su pas, Este porcentaje ha aumentado considerablemente (82%) en los ltimos aos, alcanzando el mayor porcentaje experimentado desde la II Guerra Mundial.

La distancia de las clases populares hacia las instituciones europeas (que las encuestas sealan) ha sido influenciada (adems de por factores locales) por los ocho puntos enunciados en el prrafo anterior. La evidencia de ello es slida y robusta. De ah que se perciba el marco institucional de la UE como responsable, en parte, de esta situacin. Existe una percepcin generalizada de que la manera como se estn construyendo las instituciones europeas est afectando negativamente al bienestar social de las poblaciones. Ni que decir tiene que estas percepciones varan enormemente. En los pases del sur de Espaa, que son los que se han beneficiado ms de las ayudas europeas, tal percepcin no est tan generalizada. Pero s que lo est en la mayora de pases de la UE, y sobre todo entre la clase trabajadora y otros componentes de las clases populares de los pases nrdicos y de centro de Europa (y de Gran Bretaa). El rechazo hacia la Constitucin Europea entre las clases trabajadoras de los pases donde se hizo el referndum (Francia, Holanda, Irlanda donde el referndum no fue aprobado- y en Luxemburgo donde s fue aprobado- as como en los pases donde se le pregunt a la poblacin qu hubieran votado en caso de referndum) es un indicador de tal percepcin. Es un gran error atribuir este rechazo a un chauvinismo, nacionalismo, provincialismo, localismo o ignorancia de las clases populares. Estos factores pueden haber contribuido al rechazo a las instituciones europeas, pero la mayor causa es el crecimiento de la inseguridad entre las clases populares, y la atribucin de ello a las polticas pblicas promovidas por la Comisin Europea y por el Banco Central Europeo, tema de los siguientes prrafos. La limitada respuesta de la mayora de gobiernos de la UE a la Gran Recesin ha incrementado, todava ms, el desapego de las clases populares a las instituciones europeas.

Estn las instituciones europeas facilitando u obstaculizando la Europa Social?

Durante estos ltimos quince aos ha habido un consenso en Bruselas sobre medidas macroeconmicas que se ha reflejado en las polticas de la Comisin Europea y del Banco Central Europeo (entre otros). As, la reduccin de impuestos se ha considerado por tales instituciones como la poltica ms exitosa para estimular la economa, ms que el aumento del gasto pblico. Otro elemento de este consenso ha sido considerar el control de la inflacin como objetivo prioritario del Banco Central Europeo. Los intereses del Banco Central Europeo han sido histricamente ms altos que los del Federal Reserve Board (el Banco Central Estadounidense). Tal consenso se ha promovido tambin a travs del Pacto de Estabilidad, que fue pensado, sobre todo, para unas economas estables en momentos de expansin y que ha significado en este momento de profunda crisis un obstculo para el crecimiento del gasto pblico, necesario como estimulante de la economa. La respuesta a la crisis actual refleja esta situacin. El dficit pblico estatal, promedio de los pases de la Unin Europea, es de un 4,2% del PIB. En EEUU es un 13%. Y el estmulo econmico promedio de los pases de la UE (mucho menor un 3,2% del PIB- que en EEUU, con un 5,8%) tambin traduce este consenso de Bruselas. La mayora del estmulo econmico en la UE se ha basado en reduccin de impuestos y transferencias personales, al revs que en el estmulo de la Administracin Obama, que se ha basado, primordialmente, en gasto pblico en infraestructuras y en servicios pblicos. En realidad, EEUU no hubiera sido aceptado en la UE. Su dficit (promedio desde 1980, y antes de la crisis) era de un 3,9% del PIB.

Estas polticas institucionales han afectado negativamente al desarrollo del Modelo Social Europeo. La percepcin generalizada, pues, no est del todo equivocada. Y la gran abstencin de las clases populares en las ltimas elecciones se basa en ello. De ah que la viabilidad del Modelo Social requiera cambios en el marco institucional como:

  1. Permitir mayor flexibilidad del Pacto de Estabilidad, con redefinicin del tipo de gastos que debieran contabilizarse para calcular el dficit. No es lo mismo que un pas est deficitario debido a una inversin en educacin, a que lo est por aumentar los gastos menos rentables de cara al futuro.
  2. Equilibrar mejor los objetivos del Banco Central Europeo, para dar ms peso al estmulo econmico, hacindolo (como lo es el Federal Reserve Board) ms accountable al Parlamento Europeo y mejorando su transparencia.
  3. Incrementar el presupuesto del gobierno europeo, para alcanzar al menos un 7% del PIB europeo, tal como ya indicaron los fundadores de la ECC en Roma, asignndole una responsabilidad de reduccin de las desigualdades regionales.
  4. Coordinar las polticas econmicas y fiscales.
  5. Desarrollar polticas de pleno empleo para toda la UE.
  6. Desarrollar legislacin a nivel europeo que permita los convenios colectivos a nivel continental europeo. El desarrollo de un modelo social europeo que no existe- requiere un pacto capital-trabajo que es el que permiti en cada pas el desarrollo del Estado del Bienestar. Es condicin necesaria para implantar tal Modelo Social el establecer a nivel europeo el Pacto Social capital-trabajo, dentro de un marco legal y jurdico europeo.

Propuestas para mejorar la viabilidad de la Europa Social

Hay que distinguir dos componentes de esta pregunta. Uno es cmo asegurarnos de la viabilidad del estado del bienestar en cada pas, y el otro cmo europeizar los estados del bienestar homologando derechos sociales, laborales y polticos.

La respuesta a la primera pregunta consiste en:

  1. Aumentar el nmero de personas activas que paguen impuestos y contribuyan a crear riqueza en el pas. Lo primero se consigue primordialmente a base de facilitar la integracin de la mujer en el mercado de trabajo, una de las medidas ms importantes para crear riqueza. Para tener una idea del gran potencial de crecimiento laboral en Europa, basta citar el ejemplo de Espaa. Si Espaa tuviera el porcentaje de mujeres en el mercado de trabajo que tiene Suecia, habra tres millones ms de trabajadoras creando riqueza y pagando impuestos. Otro ejemplo: si todos los pases de la UE tuvieran la tasa de participacin de la mujer que tiene Suecia, el aumento del nmero de trabajadores en la UE sera comparable al incremento del nmero de trabajadores en la UE como consecuencia de la integracin de Turqua a la UE. De ah que la inversin en escuelas de infancia y servicios domiciliarios de ayuda a personas con dependencia (que ayudan a la mujer a compaginar sus responsabilidades familiares con un proyecto profesional personal) sean enormemente importantes. Es lo que en su da llam el cuarto pilar del bienestar (cuando asesor a Josep Borrell y a Joaqun Almunia en las elecciones legislativas del ao 2000), y que luego ha hecho fortuna. Ni que decir tiene que se exige tambin un cambio de valores en el hombre para corresponsabilizarse de las responsabilidades familiares, cambio excesivamente lento en el sur de Europa.
  2. Aumentar la fecundidad a base, sobre todo, de la disponibilidad de los servicios del cuarto pilar del estado del bienestar. Estos servicios son mucho ms importantes que las ayudas familiares, puesto que adems de ayudar a la integracin de la mujer en el mercado de trabajo, crean empleo. La propia entrada de la mujer en el mercado de trabajo crea la demanda de servicios personales (restaurantes, servicios de limpieza, etc.) que antes haca el ama de casa y que ahora las tiene que proveer el mercado. En contra de lo que las voces conservadoras sealan, la entrada de la mujer en el mercado de trabajo no tiene por qu disminuir la fecundidad. La mujer escandinava tiene 1,8 nios como promedio, y el 76% trabajan en el mercado laboral. La del sur de Europa tiene 1,3 y slo el 52% trabajan en el mercado laboral
  3. Aproximar la edad real a la edad legal de jubilacin, dificultando que el mundo empresarial utilice las prejubilaciones forzosas como mecanismo de reduccin o cambio de sus plantillas.
  4. Regular altamente la inmigracin, pues hay que equilibrar los beneficios que la inmigracin conlleva con los costes que por regla general absorben las clases populares, y muy en especial la clase trabajadora no cualificada con la que compite, dando origen a grandes tensiones. Hay que ser consciente de que no es racista el ms ignorante sino el ms inseguro, y hay mucha inseguridad hoy en la UE.
  5. Tomar medidas que aumenten la productividad, tanto la productividad horaria del trabajador como la productividad del sistema. Entre las primeras medidas destaca la importancia de adaptar el sistema educativo a las necesidades de la sociedad, incluyendo su sistema productivo. Se necesita un cambio profundo de los sistemas educativos, desde las escuelas de infancia, que debieran sustituir a las guarderas, a la escuela primaria, secundaria y terciaria, y dentro de sta, potenciar mucho ms la formacin profesional, el punto ms flaco en el sistema educativo. En cuanto al incremento de la productividad sistmica, hay que mejorar los sistemas de proteccin social, sin los cuales la clase trabajadora se resistir, con razn, a la necesaria flexibilidad, requisito para la eficiencia econmica. Mostrar en la segunda parte de la presentacin cmo la equidad es condicin de eficiencia. Y de ah la enorme importancia de mejorar la proteccin social, no slo desde el punto de vista social sino tambin desde el punto de vista econmico. Es ms, el futuro mismo de la Europa Social depende de su productividad (tal como mostrar al discutir la mal llamada crisis de los sistemas de pensiones). De ah la gran importancia de este punto.

La transicin demogrfica y la supuesta inviabilidad del Modelo Social Europeo

Es ya tradicional comenzar cualquier discusin sobre el futuro del estado del bienestar en Europa refirindose a los grandes problemas que representa el hecho de que, por una parte, haya cada vez ms ancianos y por otra, menos jvenes que les sustenten. Se han escrito muchos artculos y libros indicando que el hecho de que las personas de ms de 65 aos en la Unin Europea pasarn de ser el 16% en el ao 2007 al 27% de la poblacin en 2060, hacen inviable e insostenible el Modelo Social Europeo. Se asume que esta transicin demogrfica sobrecargar a la sanidad y a las pensiones pblicas hacindolas inviables.

Aunque es un hecho al que hay que prestar atencin y responder a los retos que ello supone, hay que clarificar que se est exagerando el impacto que esta transicin tendr en la viabilidad del sistema. Se ignoran hechos como que hoy una persona a los 70 aos tiene el nivel de salud que hace slo 30 aos tena una persona de 60 aos. Menos de un 10% del incremento del gasto sanitario en EEUU en los ltimos aos se debe al aumento del porcentaje de ancianos en la poblacin. El mejoramiento de la salud y el descenso de la incapacidad y dependencia ha sido uno de los hechos que ha tenido mayor importancia en los ltimos veinte aos. En realidad, la transicin demogrfica ha tenido poco impacto en el incremento del gasto sanitario en los ltimos veinte aos. Ms importante que el aumento de personas por encima de los 65 aos, es el aumento del grupo etario por encima de los 80 aos, pero este grupo representar slo un 6% (algunos calculan el 8%) de la poblacin en 2060. El reto de la transicin demogrfica no es en el rea de financiacin sino en las reas de cmo responder a las nuevas necesidades que el grupo de ms de 65 aos determina, y de cmo utilizar sus habilidades. Es importante, por ejemplo, flexibilizar voluntariamente la edad de jubilacin, a fin de permitir a la poblacin que lo desee continuar relacionada con el mercado de trabajo. Y hay que facilitar la aparicin de toda una serie de industrias encaminadas a satisfacer las demandas del grupo etario por encima de los 65 aos. No es un problema tanto de gasto pblico (que es resoluble) como de ingenuidad y creatividad en respuestas a estas nuevas necesidades.

Referente a las pensiones, la variable ms importante para su sustento en aquellos pases que financian las pensiones a partir de las cotizaciones sociales, no es el nmero de jvenes versus el de ancianos, sino el nmero de cotizantes (y tamao de la cotizacin) versus el nmero de beneficiarios (y tamao del beneficio). Se ignora en los discursos alarmistas que el aumento de la poblacin activa (que puede aumentar un 30% de la tasa actual existente) y el aumento de los salarios y de las cotizaciones (consecuencia del aumento de la productividad) podrn cubrir las necesidades futuras. Pero para ello es importante que continen las tasas de crecimiento de la productividad hoy existentes. As, si la tasa de productividad aumentara un 1,5% por ao (el promedio de los ltimos treinta aos para la UE-15) desde ahora al ao 2060, significara que el PIB europeo habra aumentado 2,3 veces el actual. Ello quiere decir que si el PIB de ahora es 100, en el ao 2060 ser 230. Pues bien, si ahora el promedio en la UE-15 de gasto en pensionistas es 11% del PIB, ello quiere decir que nos gastamos en no pensionistas el resto, es decir, 100 menos 11, igual a 89. Si en el ao 2060 nos gastramos en pensiones el 15% del PIB (cifra que la Comisin Europea ha estimado como el probable gasto en pensiones para aquel ao), ello querra decir que nos gastaramos en pensionistas el 15% del PIB del 2060, es decir, 33, quedando para los no pensionistas el resto, es decir, 223 menos 33, que es 190, una cantidad mucho mayor para los no pensionistas de lo que nos gastamos ahora, que es 89. En realidad, hace cincuenta aos Espaa se gastaba 3% del PIB en pensiones. Hoy nos gastamos 8% (ms del doble que entonces) sin que ello signifique que tenemos menos recursos para los no pensionistas. De ah la enorme importancia de mantener y aumentar la productividad, pues es un factor determinante para la viabilidad del sistema. Pero ah no hay razn para la alarma, porque el clculo que he mostrado se basa en mantener el nivel de productividad que ya tenemos. Es probable que incluso aumente ms, teniendo incluso ms recursos para pensionistas y no pensionistas. El aumento de la poblacin activa y el aumento de la productividad son las bases de la expansin del estado del bienestar y sus sistemas de proteccin social.

Otros cambios demogrficos

Las familias cambiarn aumentando las vulnerabilidades (madres solteras) y las oportunidades (matrimonios con dos salarios). Es importante estimular el aparejamiento como instrumento para evitar la vulnerabilidad y tambin como medida de estmulo de la fecundidad. El nmero de nios deseados por pareja en la Unin Europea es de dos, un nmero superior al existente. Hay que facilitar que las familias puedan tener el nmero de nios que quieran, llegndose al nivel de 2,1, que sera la tasa de fecundidad que la poblacin europea necesitara para no disminuir en tamao. En este sentido es tambin fundamental que la vivienda (el alquiler) se facilite a la juventud, a fin de permitir la formacin familiar. La propiedad de la vivienda no debiera favorecerse, pues es una de las causas de la rigidez en la movilidad laboral. Existir, por cierto, un problema en la vivienda para las personas ancianas, ya que la mayora de personas que viven solas son mujeres ancianas, lo cual requerir (como ya se requiere ahora) toda una serie de medidas para romper su aislamiento y soledad. Estas ltimas medidas no deberan resolverse a base de su institucionalizacin aunque se llega a un nivel de dependencia tal que dicha institucionalizacin podr ser necesaria. En el ao 2060 las personas de ms de 80 aos representarn el 6% de la poblacin.

Otras medidas relacionadas con la transicin demogrfica: la necesaria eliminacin de la polarizacin escolar

Los nios son los ciudadanos del futuro y los que sostendrn los sistemas de proteccin social del futuro. De ah que las polticas sociales debieran estar encaminadas a invertir en la infancia, niez y adolescencia. Es de enorme importancia que no exista una polarizacin educativa (por clase social) como ocurre en el sur de Europa con dos tipos de escuelas: las escuelas privadas (con apoyo pblico) que educan a los descendientes de las familias de mayor renta, y las escuelas pblicas que educan a los hijos e hijas de las clases populares. Este tipo de educacin polarizada es, adems de injusta, enormemente ineficiente pues obstaculiza el desarrollo del potencial de grandes sectores de la poblacin, con el consiguiente enorme coste econmico, social y humano que ello implica. La polarizacin del sistema educativo, que en el sur de Europa se inicia ya en la escuela primaria, es una de las causas del subdesarrollo educativo de tales pases. Las mejores escuelas en la UE son las escuelas nrdicas escandinavas (y muy en especial Finlandia y Suecia), escuelas multiclasistas, donde en la misma escuela coinciden los hijos de los banqueros con los hijos de los empleados de la banca. Tal diversidad social en las escuelas es fundamental para crear el concepto multiclasista de ciudadana, evitando la discriminacin social. Estudios realizados en varios centros educativos estadounidenses sealan que la diversidad social es un componente muy importante para configurar el estmulo intelectual y desarrollo humano del individuo. Los sistemas educativos polarizados, como ocurre en el Sur de Europa, son ineficientes.

La europeizacin de los derechos sociales. La necesaria democratizacin de la UE.

Las instituciones europeas debieran facilitar el desarrollo social de Europa, a travs de: 1) medidas que apoyen el desarrollo social en cada pas, y 2) la inclusin a nivel de toda la UE del objetivo de alcanzar los niveles de desarrollo social de los pases ms avanzados. Esta ltima medida est muy poco desarrollada, lo cual explica, en parte, su escaso atractivo entre las clases populares, las cuales se sienten cada vez ms amenazadas con las propuestas que est haciendo la Comisin Europea y los dictmenes que aprueba el Tribunal Supremo de la UE. Tal situacin debiera revertirse vindose tales instituciones como instrumentos para aumentar, en lugar de para disminuir los beneficios sociales.

De ah que debieran desarrollarse normativas (apoyadas por una responsabilidad sancionadora) de indicadores sociales que los pases miembros debieran alcanzar como condicin de admisin y/o pertenencia a la UE. Esta dimensin es de gran importancia y est poco desarrollada. La concepcin de ciudadana europea, el da que llegue, se alcanzar a base de su identificacin con derechos sociales y laborales. Si lo segundo no ocurre, lo primero tampoco cuajar. Para que ello ocurra, se debe corregir el enorme dficit democrtico de la UE, el tema de mayor importancia para poder desarrollar la Europa Social. Sin mayor democracia en la UE, no habr un Modelo Social Europeo.


PARTE II

EL FUTURO DE LA PROTECCION SOCIAL EN LA UE. RESPUESTA A LOS ESCPTICOS


Europa no es menos competitiva que EE.UU.

En esta segunda parte responder al coro de voces (la mayora de persuasin liberal), que cuestionan la viabilidad de los sistemas de proteccin social y su permanencia (y expansin), atribuyndoles errneamente una supuesta ineficiencia de sus economas. Me centrar primordialmente en los pases de la UE-15 y en la eurozona.

Una tesis extendida en crculos liberales (tanto en EEUU como en Europa) es que Estados Unidos es ms eficiente que la UE-15, y ello como consecuencia de que EEUU tiene un estado social ms disminuido y sus polticas pblicas son menos redistributivas que en la UE-15. En esta tesis se postula que la dimensin social que caracteriza el modelo europeo y su preocupacin por polticas redistributivas entra en conflicto con la eficiencia econmica. Se establece as un supuesto conflicto entre eficiencia econmica y equidad, que ha sido la causa de que algunos pensadores y gobiernos europeos hayan propuesto reducciones del modelo social y una dilucin de los beneficios sociales con abandono de las polticas redistributivas a fin de alcanzar el nivel de eficiencia econmica de EEUU. Esto se ha acentuado en estos aos de crisis en la mayora de pases de la UE como he sealado en PARTE I.

Los que han propuesto la tesis de que la supuesta ineficiencia de las economas europeas se basa en la excesiva equidad de su modelo social, muestran, como evidencia que apoya sus propuestas, el hecho de que el crecimiento econmico de EEUU durante el periodo 1975-2007, dividido en cuatro periodos: 1975-1985, 1985-1990, 1990-1995, y 1995-2007, ha sido respectivamente de 3,4%, 3,2%, 2,4% y 3,2%, unas tasas de crecimiento mayores que las experimentadas por la UE-15 (me limito a la UE-15 por ser los pases que han existido como parte de la UE por ms tiempo) en los mismos periodos: 2,3%, 3,2%, 1,5% y 2,3%.

Lo que tales autores ignoran, sin embargo, es que no se puede derivar de estos datos que EEUU sea ms eficiente que la UE-15. El mayor crecimiento econmico en EEUU no se debe a su mayor eficiencia sino a su mayor crecimiento demogrfico en cada uno de estos cuatro periodos. En realidad, cuando se compara el crecimiento econmico per cpita (que es el indicador que debe utilizarse para comparar la eficiencia de los dos continentes) por cada uno de los cuatro periodos, entonces vemos que las tasas son muy similares en los dos lados del Atlntico. El crecimiento econmico per cpita durante el periodo 1981-1990 fue de 2,1% en la UE-15 y 2,2% en EEUU. Para el periodo 1991-1995, tal tasa fue de 1,2% en la UE-15, ligeramente superior al 1,1% de EEUU. Y para el periodo 1996-2000, el crecimiento fue de 2,4% en la UE-15, ligeramente inferior al de EEUU, 2,8%. En realidad, la tasa de crecimiento econmico per cpita de EEUU y de la UE-15 es bastante semejante a partir de los aos ochenta, habiendo sido mucho mayor en el promedio de los pases que pasaron a constituir la UE-15 que en EEUU durante el periodo anterior 1960-1980.

Esta supuesta (y no existente) superioridad de EEUU sobre la UE-15 queda incluso ms cuestionada cuando se compara EEUU con pases especficos de la UE-15. En realidad, la tasa de crecimiento econmico anual promedio de EEUU (1,9%) desde los aos ochenta ha sido inferior a Austria 2,1%, Blgica 1,9%, Irlanda 6,6%, Holanda 2,4%, Portugal 3%, Espaa 2,4% y Dinamarca 1,8%. Todos estos pases tienen un gasto social ms extenso que EEUU, y la polarizacin de las rentas es menos acentuada que en EEUU.

Es Estados Unidos ms rico que la UE-15?

Cuando se considera la renta per cpita podemos concluir que el PIB per cpita de EEUU era ya 36.102 dlares en el ao 2000 (cuando se escribi la estrategia de Lisboa, que tena como objetivo hacer de Europa la entidad econmica ms competitiva del mundo) inferior a Dinamarca 44.740$, Suecia 37.870$, Alemania 37.150$, Finlandia 36.659$ y Austria 38.477$. Todos estos pases tienen una dimensin social ms extendida y unas desigualdades menores que EEUU. Es slo cuando, en lugar de dlares per cpita se utilizan unidades de poder de compra, que EEUU est en el nmero uno de pases ricos. Pero ello se debe a que el sistema de homologacin de la moneda que se utiliza para medir la renta en unidades de compra discrimina aquellos sectores pblicos que no estn en el mercado y que no contabilizan cuando se calculan las unidades de compra que se basan sobre el precio de lo que se compra y vende y mide la capacidad adquisitiva en el mercado. Si estos servicios pblicos (sanidad, educacin, etc.) se pusieran en la cesta de la compra donde se calcula el valor de los productos comparables, entonces la renta de EEUU sera menor que en gran nmero de pases de la UE-15.

La situacin social de EEUU en comparacin con la UE-15

Los indicadores sociales son, en general, peores en EEUU que en la UE, an cuando la variabilidad de tales indicadores en EEUU es menor que la existente dentro de la totalidad de la UE. Las desigualdades sociales son mayores en EEUU (el nivel de renta de la decila superior es 5,45 veces mayor que el nivel de renta de la decila inferior) que en la UE (4,13 veces), an cuando las diferencia regionales en EEUU sean menos acentuadas que las diferencias entre estados de la UE. Ello es consecuencia de la ausencia de un gobierno europeo con los recursos que tiene el gobierno federal de EEUU para redistribuir recursos entre estados, punto que elaboro en este artculo. Un tanto semejante ocurre con la pobreza, mayor en EEUU que en el promedio de la UE pero con menor variabilidad en EEUU que en la UE.

En cuanto al desempeo educativo, el nivel de conocimiento de matemticas en EEUU es de los ms bajos de la OECD junto con los pases del sur de la UE. La tasa de encarcelamiento en EEUU es la ms alta de la OECD (724 prisioneros por cada 100.000 habitantes),siendo los pases nrdicos de la UE los que tienen tasas menores.

La tasa de movilidad (porcentaje de personas en las dos decilas inferiores de renta que suben a otras decilas superiores durante un ao) es en EEUU de las ms bajas en la OECD, ms bajas que en la mayora de pases de la UE, incluyendo los pases del sur de la UE que son los menos movibles dentro de la UE-15 (la UE-15 es el nico grupo de pases de la UE donde se ha hecho tal estudio).

Ni que decir tiene que hay otros indicadores sociales (porcentaje de licenciados y diplomados universitarios, porcentaje de estudiantes en formacin profesional, recursos pblicos en el sistema educativo y otros) que tienen grandes implicaciones econmicas y que EEUU tiene mejores indicadores que la UE-15. Pero, en general, EEUU tiene una gran polarizacin social, con escasa movilidad vertical, que dificulta la igualdad de oportunidades para los sectores con menos recursos. El sueo estadounidense fue y contina siendo una realidad, pero se limita predominantemente a los hijos de inmigrantes de clase media y trabajadora cualificada. Pero incluso tal sueo se ha comenzado a diluir. El 46% de las familias estadounidenses no cree que sus hijos vivirn mejor que sus padres. Tal porcentaje es menor en la UE-15 (un 36%).

Las rigideces en el mercado laboral estadounidense son consecuencia de la privatizacin del estado del bienestar estadounidense.

No existe plena conciencia, en crculos econmicos de la UE, de los costes econmicos que suponen para EEUU la privatizacin de su estado del bienestar. La crisis econmica de Estados Unidos (a diferencia de la crisis financiera) se debe en gran parte a la privatizacin de las transferencias y servicios que en la Unin Europea son pblicos. El caso de la sanidad es un ejemplo de ello. El hecho de que el 62% de estadounidenses consigan su cobertura sanitaria a travs del aseguramiento sanitario privado, financiado por los empresarios y trabajadores en su lugar de trabajo (negociando la cobertura a base de los muy descentralizados convenios colectivos) aade una gran rigidez en los mercados de trabajo estadounidenses, pues los trabajadores son reacios a cambiar de puestos de trabajo, porque pueden perder o ver su cobertura sanitaria (para l o ella y su familia) disminuida. Este sistema de financiacin a travs del lugar de trabajo se estableci a partir de la Taft-Harley Act, y ha sido durante muchos aos un sistema de control de la fuerza del trabajo por parte del empresariado. Cuando un trabajador pierde su trabajo, pierde su salario y la cobertura sanitaria de l o ella y su familia. De ah que EEUU tenga el nmero de das laborales perdidos debido a huelgas ms bajo de la OECD. El trabajador se lo piensa dos veces antes de enfrentarse con el empresario

Pero tal sistema ha repercutido negativamente en los costes empresariales, haciendo las empresas menos competitivas. Hoy el coste de cobertura de aseguramiento sanitario privado significa un gravamen muy acentuado al empresariado. General Motors se gasta ms en cubrir los costes sanitarios de sus empleados que en la compra de cualquier componente de la produccin del automvil, situacin que no encuentra homologacin en ningn otro pas. El coste por coche es de 1.500 dlares. Toyota, en Japn, sin embargo, gasta slo 97 dlares por coche para el mismo objetivo (pagando en impuestos en lugar de en plizas de aseguramiento privado). De ah que el Presidente Obama haya definido como objetivo prioritario el cambiar este sistema, pues est daando la competitividad econmica de EEUU. Cuando estuve trabajando con la Sra. Hillary Clinton en la Casa Blanca, en su reforma sanitaria, un objetivo era precisamente el desligar el aseguramiento de la ciudadana de su lugar de trabajo, universalizando el derecho de asistencia al sistema sanitario. Los elevados costes que la privatizacin del sistema sanitario le est representando a la economa estadounidense explican que las empresas manufactureras y exportadoras ms importantes de EEUU estn hoy apoyando elementos de la reforma del Presidente Obama.

Los lmites de la estrategia de Lisboa: El error de sus supuestos.

El error de la estrategia de Lisboa fue asumir que Europa era menos competitiva que EEUU, definiendo como objetivo de tal estrategia el alcanzar el nivel de eficiencia y competitividad de EEUU.

Lo que se ignoraba en tal declaracin era que muchos pases de la UE ya eran ms eficientes que EEUU. Si consideramos la productividad por hora trabajada en EEUU como el punto de referencia (100) vemos que varios pases europeos tenan ya una productividad mayor (el ao que tal estrategia se aprob) que EEUU: Francia 103, Austria 109, Blgica 110, Holanda 106, Noruega (que no es miembro de la UE) 136. Lo mismo ocurre en cuanto al crecimiento anual de la productividad. En EEUU, el crecimiento anual promedio durante el periodo 2000-2007 ha sido de un 1,4%, semejante o menor que en muchos pases de la UE: Alemania 1,2%, Gran Bretaa 2,3%, Francia 1,1%, Austria 1,8%, Blgica 1,7%, Dinamarca 1,4%, Finlandia 2,9%, Holanda 4,1 %, Espaa 1,9% y Suecia 2,6%.

Las diferencias con EEUU no eran en productividad y crecimiento de la productividad: eran en el nmero de trabajadores (ms alto en EEUU que en la Unin Europea, excepto en los pases escandinavos) y en el nmero de horas trabajadas por trabajador. Esto ltimo era consecuencia, en gran parte, de que el nmero de vacaciones era mayor en la mayora de pases europeos que en EEUU, consecuencia de una mayor fuerza de los sindicatos en Europa que en EEUU. En realidad, si la poblacin activa en la mayora de pases de la UE fuera tan elevada como en EEUU y el nmero de horas trabajadas por ao en la UE fuera muy semejante al de EEUU, el PIB por habitante de la UE sera superior al de EEUU, como sealo en un apartado anterior. El problema pues, no es tanto el de competitividad sino el de participacin en la fuerza laboral, an cuando una postura sostenible es que las poblaciones europeas han preferido tener ms tiempo libre a tener un mayor nivel de riqueza.

El error de asumir que los mercados laborales en Europa son rgidos y son los responsables del elevado desempleo en la UE-15, mayor que en EEUU.

De nuevo, la situacin es ms compleja de lo que esta tesis apunta. Es cierto que como promedio, la UE-15 ha tenido un desempleo mayor que EEUU en la mayora de aos durante el periodo 1980-2005. Pero no fue as durante el periodo 1950-1980, cuando el desempleo era mayor en EEUU que en el promedio de los pases que ms tarde pasaran a ser los pases de la UE-15. Durante este periodo 1950-1980, los mercados laborales europeos eran ya ms rgidos que los estadounidenses y a pesar de ello el desempleo era menor. Es ms, los mercados laborales europeos se han ido flexibilizando, perdiendo rigidez durante el periodo 1980-2005, precisamente durante el periodo en que el desempleo ha ido aumentando sobrepasando el desempleo de EEUU. Es difcil, por lo tanto, sostener la tesis de que el problema radica en la rigidez de los mercados laborales.

Es ms, varios pases de la UE-15 tienen mayor flexibilidad en sus mercados laborales (Dinamarca es uno de ellos), y tienen desempleos menores que EEUU. La flexibilidad laboral tiene cuatro dimensiones: 1) movilidad de un sector de empleo a otro, 2) movilidad de un territorio a otro, 3) movilidad de un puesto de trabajo a otro y 4) movilidad de entrada y salida del mercado de trabajo. Existen, por lo tanto, varios tipos de flexibilidad, y por lo tanto, de rigideces. No todas ellas estn relacionadas. EEUU es muy mvil en movilidad 4, pero no tanto en movilidades 1, 2 y 3, y ello como consecuencia de que el trabajador estadounidense recibe sus beneficios sociales (como el aseguramiento privado sanitario) a travs de su lugar de trabajo. Ello implica que cuando el trabajador pierde su puesto de trabajo, pierde no slo su salario sino la cobertura sanitaria suya y de su familia. Ello aade una enorme rigidez en el mercado de trabajo. Adjunto un artculo donde hablo de este tema.

Las polticas macroeconmicas explican el mayor desempleo en la UE.

En la discusin sobre las causas del desempleo se est dando excesiva importancia en Europa a los comportamientos de los mercados laborales y poca importancia a las polticas macro econmicas, muy distintas en la UE de las que se han seguido en EEUU. El Pacto de Estabilidad ha considerado siempre como un tema prioritario el de controlar el dficit pblico, lo cual poda ser razonable en tiempos de expansin, pero, como dije antes, obstaculiza la respuesta fiscal en momentos de recesin. Si a esta circunstancia se suma la prioridad del Banco Central Europeo de controlar la inflacin (como objetivo principal), entonces puede entenderse como la tasa de crecimiento econmico en el periodo 1980-2005 ha sido menor en el promedio de la UE-15 que en el periodo 1950-1980. De ah que el desempleo en la UE-15 haya sido mayor en el periodo 1980-2005 que en el periodo 1950-1980.

En EEUU, la poltica fiscal ha sido mucho ms activa, de manera que el promedio del dficit del gobierno federal (del periodo 1980-2005) ha sido un 3,8%. Y un objetivo tambin primordial del Federal Reserve Board ha sido el estimular el crecimiento econmico. Los intereses bancarios del Federal Reserve Board han sido menores, en general, que los del Banco Central Europeo. La respuesta a la crisis actual refleja tambin esta situacin. Como dije antes, el gobierno federal de EEUU se est gastando un 5,8% del PIB en estmulo econmico (con un dficit federal de un 13% del PIB). En la UE-15 el dficit promedio es un 3,8% del PIB y el estmulo econmico promedio de los pases de la UE-15 es un 3,6% del PIB.

La necesidad de unos Estados Unidos de Europa como condicin del desarrollo de la Europa Social.

A esta situacin se aade una estructura poltico administrativa en la UE muy diferente a EEUU y que no alcanza a ser como unos Estados Unidos de Europa, es decir, un Estado Federal, lo cual dificulta enormemente la respuesta colectiva. El Estado Federal tiene un mandato de reducir las desigualdades entre los estados. De ah que haya menos desigualdades interregionales en EEUU que en la UE-15. La diferencia, por ejemplo, en los niveles de desempleo entre el menos elevado (Massachussets 5,2%) y el ms elevado (Alabama 9%) en EEUU es mucho menor que entre el ms elevado (Polonia 21%) y el menos elevado (Suecia 4,2%) en Europa. El gobierno federal es altamente intervencionista (como deca el Ministro de Defensa del Gobierno Reagan, el gobierno federal es el que tiene la poltica industrial ms avanzada de todos los pases desarrollados, a travs del gasto militar), y su gasto representa el 19% del PIB. El gasto redistributivo y estimulante en la UE-15 (1,2%) es mucho menor. Ni que decir tiene que es mejor utilizado en la UE-15 que en EEUU. Pero la cantidad es sustancialmente mayor. De ah que el futuro de la Europa Social dependa, en gran parte, no slo de su democratizacin sino tambin de su futura estructuracin, crendose una Europa ms federal y ms democrtica, en las lneas de los Estados Unidos de Europa que, siendo muy distinto al de EEUU de ahora, tendr elementos comunes. Sin tal estructura, el futuro social es cuestionable.


Vicen Navarro es Catedrtico de Polticas Pblicas. Universidad Pompeu Fabra. Ex Catedrtico de Economa Aplicada. Universidad de Barcelona. Profesor de Public Policy. The Johns Hopkins University. Director del Observatorio Social de Espaa.

Conferencia en las Jornadas Europa ante la crisis: Perspectivas de la Presidencia Espaola en la UE. Universidad Internacional Menndez y Pelayo. Santander, 27 agosto 2009




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