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Aumentar tamaño del texto Disminuir tamaño del texto Partir el texto en columnas Ver como pdf 18-11-2009

Anlisis del Tratado de Lisboa: poltica exterior
Artculo 22, Captulo 1, Ttulo V

Josu Juaristi
Gara

En el artculo del pasado sbado sobre las mentiras y fantasmas de la UE anuncibamos nuevas entregas sobre un tratado, el de Lisboa, que plantea casi tantas preguntas como respuestas. Hoy analizamos las que se abren en torno al Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y de Seguridad. Maana, coincidiendo con la cumbre extraordinaria, abordaremos la cuestin del presidente del Consejo Europeo.


El Artculo 22 del Captulo 1 del Ttulo V de la versin consolidada (tras la ratificacin de la reforma pactada en Lisboa) del Tratado de la Unin Europea afirma, en su punto primero, que ser el Consejo Europeo el que determinar los intereses y objetivos estratgicos de la Unin en todo lo relativo a la accin exterior de la Unin Europea, y aade que el Consejo Europeo se pronunciar por unanimidad para definir las orientaciones generales en este mbito. En el apartado segundo de este Artculo 22, el Tratado nos dice que el Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad, en el mbito de la poltica exterior y de seguridad comn, y la Comisin, en los dems mbitos de la accin exterior, podrn presentar propuestas conjuntas al Consejo.

Es decir, la versin consolidada del Tratado de la Unin Europea, que recoge ya las reformas adoptadas en el Tratado de Lisboa, sita mejor que cualquier declaracin poltica de cualquiera de los estados miembros o de la Comisin de qu estamos hablando: con Alto Representante o sin l, quien decide la poltica exterior y de seguridad de la Unin Europea es el Consejo Europeo, es decir, los estados. As que quitmonos de la cabeza, de entrada, que la Unin vaya a tener un ministro de Asuntos Exteriores llamado Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad.

Delimitado el terreno de juego, es mucho ms sencillo detenernos a analizar las competencias y, sobre todo, las amplias zonas de sombra por las que discurrirn los primeros meses de un cargo que algunos ya han bautizado como Solana 2.0 porque, en definitiva, el nuevo Alto Representante ser una especie de Javier Solana pero con un mandato renovado, reforzado y ms definido en muchos de sus aspectos, pero no en todos, como veremos a continuacin.

Una cuestin previa: cuenta la Unin Europea con una poltica exterior y de seguridad comn? No. La Unin ejerce una accin exterior indudable en muchos mbitos, pero no tiene una poltica exterior y de seguridad comn propiamente dicha. Cada estado miembro tiene la suya y, cuando lo creen oportuno, los Veintisiete deciden polticas comunes ante situaciones o hechos concretos.

En esos casos, s puede decirse que la Unin Europea desarrolla una accin comn, pero el hecho de que la unanimidad siga siendo la regla bsica para adoptar estas decisiones, fijar objetivos o definir orientaciones en este mbito indica que un Estado puede imponer cuando quiera una poltica diferenciada y, por lo tanto, evitar una poltica comunitaria con su veto.

La labor del Alto Representante ser, en buena medida, ayudar a fortalecer la cooperacin entre los estados miembros para llevar a cabo acciones y polticas comunes en este mbito.

Como siempre, la UE fija una serie de objetivos generales, relacionados con la democracia, la paz, la Carta de la ONU, el desarrollo, la asistencia y otro buen montn de buenas palabras.

Pero, bsicamente, cada Estado miembro tiene su propia poltica exterior y de defensa, que en algunos casos converge con la del resto de socios de la UE, pero en otro muchos casos no. A partir de esa constatacin, el Tratado recoge un buen nmero de buenas intenciones, de deseos de fomentar la coordinacin y la cooperacin, que el Alto Representante debe tratar de engrasar, pero sin muchas garantas. La poltica exterior y de seguridad sigue sin ser una soberana plenamente cedida por los estados a la Unin.

Qu es la accin exterior? Una cosa es lo que todos entendemos por la poltica exterior y de seguridad tradicional (conflictos, relaciones internacionales, diplomacia...) y otra la accin exterior, y la Unin la ejerce en muy diversos mbitos y de muy diversos modos. Por mencionarlo brevemente, el tratado establece una serie de disposiciones generales para estos mbitos en el marco de la accin exterior: poltica comercial comn, cooperacin con terceros pases y ayuda al desarrollo; medidas restrictivas de relaciones econmicas o financieras; acuerdos internacionales; y relaciones con organizaciones internacionales y terceros pases.

La excepcin a la regla de la unanimidad. En rigor, debe decirse que la reformulacin del mandato del Alto Representante acarrear, por primera vez, la adopcin de decisiones por mayora cualificada en este mbito (Artculo 31), pero slo para adoptar acciones o tomar posiciones, as como para designar representantes especiales a peticin del Alto Representante para una crisis, conflicto o situacin concreta. Pero, de igual modo, deberamos aadir que incluso esta excepcin a la regla de la unanimidad puede anularse si un Estado miembro se opone a adoptar una decisin por mayora cualificada aduciendo motivos vitales y explcitos de poltica nacional.

La opcin de la cooperacin reforzada. El hecho de que las disposiciones sobre la poltica comn de seguridad y defensa recoja, en el apartado 6 del Artculo 42, la posibilidad de que los estados que deseen suscribir vinculaciones ms estrechas en esta materia puedan hacerlo en el marco de la Unin mediante una cooperacin reforzada o estructurada permanente, indica tambin que, en buena medida, seguimos movindonos en el mbito de la cooperacin intergubernamental. Luego, quizs, lleguen a comunitarizar tambin esta poltica, pero an no ha llegado ese momento, por mucho que en todo momento se nos hable en los tratados de poltica comn exterior o de seguridad y defensa.

Entonces, qu pinta el Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad? Como ya hemos dicho, la UE ya contaba con uno, Javier Solana, pero sin atribuciones definidas, ni equipo ni presupuesto remarcable. Ahora, su sustituto tendr todo lo que Solana peda. Su funcin, adems, cambia: Javier Solana era, adems, secretario general del Consejo; su sucesor ya no ostentar esa segunda funcin, y a cambio ser uno de los vicepresidentes de la Comisin Europea, encargado de la cartera de Relaciones Exteriores. Este cambio tiene por objetivo evitar la contradiccin o choque obvio en el que incurran Solana y el comisario europeo correspondiente. Este choque se evitar ahora, pero nacer otro, puesto que el presidente del Consejo Europeo (que tambin ser designado en la cumbre de maana) tiene tambin, entre sus atribuciones, la de la representacin exterior de la Unin. Y este tema no est suficientemente aclarado o definido en el Tratado de Lisboa. A qu telfono llamar la Casa Blanca? Probablemente a ninguno, porque ninguno tendr poder ejecutivo o de decisin inmediata; es lo que tiene crear cargos de postal.

El rol del nuevo Alto Representante est bastante definido en el Tratado (como detallamos en la columna adjunta), pero no completamente. De hecho, el sucesor de Javier Solana deber presentar una propuesta ms detallada y concreta en los prximos meses a los estados, especialmente en todo lo relativo a una de las grandes novedades del Tratado de Lisboa en este mbito: el Servicio Europeo de Accin Exterior, es decir, el cuerpo diplomtico de la UE.

La literatura oficial promete que con el Tratado de Lisboa se cambiar de arriba a abajo la arquitectura institucional para la poltica exterior. Arriba estara el Alto Representante con sus nuevas funciones y facultades, y abajo se encontrara el cuerpo diplomtico europeo.

Los principales cambios en las funciones del Alto Representante tienen que ver, como ya hemos apuntado, con su nuevo rol como vicepresidente de la Comisin encargado de las Relaciones Exteriores, y con la misin de conducir y presidir los Consejos de Ministros de Asuntos Exteriores. Se trata de un doble mandato, en realidad, el double-hatting ya instaurado en la jerga comunitaria. Pero, aunque incrustado en la Comisin Europea, el Alto Representante depender, sobre todo, del Consejo; estar bajo la orden directa de los estados, as que es posible que la evidente falta de coherencia entre instituciones y Alto Representante que existi en la poca de Solana sea ms difcil de superar de lo que parece.

El servicio diplomtico europeo, sueo o pesadilla? Lo que el Tratado de Lisboa ha bautizado como Servicio Europeo de Accin Exterior es una de las estrellas de lo que se quiere presentar como la nueva Poltica Exterior europea, pero es, curiosamente, la menos concretada de todas las novedades. El apartado 3 del Artculo 27 nos dice que, en el ejercicio de su mandato, el Alto Representante se apoyar en un servicio europeo de accin exterior que trabajar en colaboracin con los servicios diplomticos de los estados miembros y estar compuesto por funcionarios de los servicios competentes de la Secretara General del Consejo y de la Comisin y del personal en comisin de servicios de los servicios diplomticos nacionales. Y se aade que la organizacin y el funcionamiento de este servicio europeo de accin exterior se establecer mediante decisin del Consejo, que se pronunciar a propuesta del Alto Representante, previa consulta al Parlamento Europeo y previa aprobacin de la Comisin.

Es decir, no sabemos gran cosa, ms all de que este cuerpo diplomtico europeo tampoco entrar en vigor cuando el Tratado de Lisboa sea una realidad dentro de trece das. Un atraso ms a aadir a la larga lista de pequeas o grandes mentiras del Tratado de Lisboa.

Lo que s sabemos es lo que hoy existe. Por una parte, estn todas las embajadas y servicios consulares de los estados miembros en todo el mundo y, aunque alguien suponga, en buena lgica, lo contrario, todo esto no va a a desaparecer.

Por otra parte, sabemos que la Comisin Europea mantiene 130 oficinas en los cinco continentes, con ms de 5.000 empleados (s, 5.000, han leido bien, a los que hay que aadir los que trabajan en Bruselas en la correspondiente direccin general). Para que se hagan una idea, la Comisin est presente incluso en las islas Fiji, y al menos tiene 35 empleados all.

Y el Consejo cuenta con un nmero indeterminado de expertos en este mbito (varios centenares, al menos).

Lo que el Servicio Europeo de Accin Exterior har ser crear un cuerpo nico con la mayora de los empleados de la Comisin repartidos por el mundo, algunos expertos del Consejo y un par de miles de diplomticos y expertos adscritos hoy a los estados. En total, se anuncia un equipo formado inicialmente por unas 5.000 personas (6.000 o 7.000 cuando funcione a pleno rendimiento); es decir, un nuevo monstruo burocrtico para la Unin Europea.

Lo que es inaceptable es que semejante mastodonte burocrtico sea, en cierto modo, una farsa, puesto que no sustituir a las embajadas y consulados de los estados miembros. Inexplicable? No, en absoluto; esto simplemente demuestra que la poltica exterior y de seguridad comn es mucho menos comn de lo que nos pretenden hacer creer. Puede ser visto como un avance, y seguramente lo sea en cierto modo. De hecho, un servidor, como ciudadano comunitario, podr elegir acudir al Servicio Europeo de Accin Exterior en lugar de a la embajada espaola o francesa a la que tendra que ir de otro modo en caso de necesidad. Pero a la Unin Europea cabe exigirle mucho ms, cuando menos rigor. Por otra parte, nadie habla de plazos, y es ms que probable que esto no se ponga en funcionamiento antes de 2011.

Adems, muchas cuestiones siguen sin respuesta. Por ejemplo, qu poder de control tendr el Parlamento Europeo sobre este cuerpo diplomtico? Quin lo controlar? Y una ms, hay suficiente trabajo -y dinero- para tanta gente si los estados miembros mantienen sus delegaciones diplomticas como hasta ahora?

Maana conoceremos a la persona designada. El perfil elegido servir para aclarar un poco ms el contenido del cargo. Salvo sorpresa mayscula (aunque no descartable, por los servicios prestados y el caos actual), la Unin Europea jubilar maana a Javier Solana.

http://www.gara.net/paperezkoa/20091118/167333/es/Articulo-22-Capitulo-1-Titulo-V



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